El Nuevo Management Público en Educación: el caso de la actual reforma educativa en Chile.

Ya desde hace más de un mes hemos venido escuchando y hablando de la Reforma Educativa que el presente gobierno espera desarrollar. Esta es una reforma claramente dirigida a transformar el trabajo de profesores y directores del Sistema Municipalizado de Educación. Es en torno a este tema que este Post busca dialogar.

Durante el mes de Julio del presente año, el llamado ‘Panel de Expertos’ nombrado por el Ministro Joaquín Lavín, entregó el Informe “Propuestas para Fortalecer la Profesión Docente en el Sistema Escolar Chileno”. El domingo 21 de noviembre de este mismo año el Presidente Sebastian Piñera, en Cadena Nacional, anuncia una reforma a la educación que, en sus palabras, “apunta al corazón de lo que todo padre y madre quiere para sus hijos”… lo que según el Presidente es “una educación de calidad, como la que da un buen colegio particular pagado”. Esta frase, a parte de que podría ser discutible (ver Editorial del Mercurio del 9 de diciembre de 2010), muestra la instalación de un modelo de servicio y de gestión más cercana al funcionamiento de la empresa privada, el que, según el Presidente, debería inspirar también a la educación pública. El proyecto de ley se hizo público el 30 de noviembre de 2010, ingresando como Mensaje Nº 517-358. Por palabras del propio Presidente y de su Ministro de Educación, sabemos que éste toma como base el mencionado informe del Comité de Expertos entregado en Julio. Si bien ambos textos son de carácter distinto, el proyecto de ley materializa y concreta la mayor parte de las recomendaciones, siguiéndose incluso con la misma narrativa justificatoria.

A través de este Post, pretendo continuar con una discusión que de algún modo ya abrió José Ossandón en este mismo blog, mediante su contribución del día 8 de diciembre. Ahí, a partir de la entrevista a James Heckman, José nos presenta cómo los economistas, al abordar el campo educativo con sus dispositivos, no sólo instalan una lógica para la regulación de los procesos de toma de decisiones, sino que más aun, mediante la estandarización de procesos que permite la construcción de indicadores, éstos “no sólo reflejan lo que miden sino que pueden terminar por transformar lo que y como se educa,  donde los economistas no son sólo un observador, sino que un agente activo en esta transformación”. Siguiéndose de lo anterior, mediante este Post quiero ampliar esta discusión hacia cómo las medidas contenidas en la actual reforma no sólo continúan con la transformación de lo que comprendemos como calidad educativa (hoy asimilada a resultados en pruebas estandarizadas), sino que también transforman el cómo es comprendido el trabajo docente.

La cuidadosa lectura del Informe del Panel Experto, así como de la justificación del Proyecto de Ley contenida en el Mensaje Presidencial al Poder Legislativo Nº 517-358, muestran cómo la asimilación de la educación privada pagada como modelo no es casual. En efecto, un supuesto que cruza transversalmente a ambos textos es que la Educación Municipalizada podría mejorar ostensiblemente si se orienta a adoptar los modos de gestión propios del mercado privado. Esto mediante la intervención en los procesos de selección de profesores, en los mecanismos de evaluación e incentivos y a través de la presentación de modelos de desarrollo de carrera. Es éste el campo en el que se mueven las propuestas de la actual reforma educativa, por lo que podríamos decir que se trata más bien de una propuesta que busca intervenir en el mercado laboral de la educación pública, o más bien, en los mercados laborales, en plural. Esto ya que genera un mercado de docentes y otro de directores. Así, esta reforma se mueve en torno a los siguientes ejes:

1. La calidad del trabajo docente puede ser asegurada mediante un sistema de selección de profesores basado en el mérito académico individual, en torno a lo cual debe ajustarse también la formación de competencias profesionales para los profesores.

2. El trabajo docente mismo es de carácter individual, y debe ser evaluado e incentivado individualmente. Es en base a mediciones de desempeño individual que deben construirse las vías de desarrollo de carrera para cada uno. En este contexto, el desarrollo de carrera se comprende como una combinación entre aumentos salariales significativos basados  en rendimiento, y el incremento de la empleabilidad del profesor, lo que le permite desplazarse entre distintas fuentes laborales. Esto es claramente coherente con la flexibilización del mercado laboral de la docencia que el proyecto propone, al desarticular el Estatuto Docente. Así, mejores profesores, según los resultados de las evaluaciones de desempeño y por los resultados de los estudiantes en pruebas estandarizadas, estarían disponibles para desarrollar su carrera no necesariamente al interior de una misma Escuela, sino que a través de distintas escuelas, pues, en un contexto de competencia, las escuelas buscaran asegurar sus resultados mediante la contratación de los profesores más meritorios, tal como lo expone explícitamente el Informe del Panel de Expertos que sustenta el actual proyecto. Con esto el mercado laboral de los profesores espera asimilarse a otros mercados laborales, generando dinamismo y competencia no sólo entre profesores por obtener un empleo, sino que entre escuelas por obtener a los mejores profesores. Con ello el desarrollo de carrera esperable para un profesor sería asimilable al de un trabajador portafolio, tal como lo ha denominado Charles Handy.

3. Otro campo que emerge como esencial en el cual interviene esta reforma es en el de los directores. Estos aparecen constituidos como los responsables por los resultados de la escuela, y como tales deben contar con la mayor autonomía interna y externa para decidir en los procesos de selección, evaluación y despido de los profesores. Con esto se pretende alterar el equilibrio actual a favor del directivo, con el fin de asimilar su rol, al del gerente de una empresa privada. Como tal, éste debe ser seleccionado según sus méritos y resultados previos ejerciendo cargos directivos, pudiendo no ser docente de profesión. Su contratación es un período limitado (5 años máximo), pensándose su desarrollo de carrera también a través de distintas escuelas, de modo que se movilizaría en un mercado laboral dinámico, en función de los desafíos y condiciones económicas y no económicas que se le presenten.

Todo esto, en un contexto en el cual, mediante otras leyes, tales como la de Subvención Escolar Preferencial, se busca profundizar en un modelo de financiamiento de la educación pública regulado por el mercado mediante el sistema Vouchers.  He aquí que podemos ver cómo la lógica administativa que caracteriza al mundo de la empresa privada instala su dominio  sobre el campo de la educación pública. Esto no es sólo propio de Chile ni tampoco es propio del campo educativo. Este tipo de transformaciones están ocurriendo en todo el espectro de lo que es el Servicio Público, en lo que se ha denominado Nuevo Management Público. Siguiendo a Thomas y  Daviles (2005), paulatinamente la gestión pública comienza a adoptar la lógica del accountability, desarrollando un rango de medidas de eficacia, mediante instrumentos estandarizados, por los cuales los individuos, unidades y organizaciones son juzgadas. A esto se suma la marketización entre proveedores de servicios y al interior de organizaciones y el cambio de relación con los beneficiarios transformados ahora en clientes que seleccionan los servicios que tomarán. Un componente esencial de este tipo de lógica refiere a la asimilación del trabajo docente a los modos de comprensión del trabajo actualmente dominantes en el campo del Management. Es así como se desarrollan procesos de evaluación del desempeño según estándares, estrategias de pago dependiente de resultados, diversas formas de contratación flexible, en el contexto de la promoción de prototipos de emprendimiento profesional individual para los profesores.

Si bien la disciplina del management insiste en que este tipo de transformaciones son las que hacen más eficiente cualquier tipo de organización, este dogma pareciera no cumplirse a cabalidad en el campo de la Educación. Durante los últimos 10 años han proliferado investigaciones de carácter empírico que han buscado dar cuenta del impacto de las reformas en el campo educativo guiadas por la lógica del Nuevo Management Público. Especialmente prolíficas han sido las investigaciones en Inglaterra y Estados Unidos. Los journals Improving Schools, Educational Management Administration & Leadership y  Review of Educational Research presentan una buena muestra de este debate.

Para efectos de este Post sólo quiero considerar dos artículos particularmente relevantes. Uno de Helen Gunter (2008) que revisa las Políticas Educativas orientadas a transformar el trabajo docente en Inglaterra, y otro, reciente de Judith Warren y Lora Bartlett (2010), trabajo en el cual, mediante el análisis de una serie de investigaciones empíricas y evaluaciones de impacto de políticas, profundiza en el despliegue de este tipo de reformas en Estados Unidos. Según ambos trabajos, las lógicas que inspiran estas reformas, traídas desde el ámbito de la administración de la empresa privada, no han considerado las lógicas propias del trabajo docente, el que tendría una naturaleza distinta al de otros tipos de trabajo. El análisis del proceso de trabajo docente, particularmente en condiciones de vulnerabilidad, muestra que la efectividad del proceso educativo depende de procesos colaborativos no sólo entre docentes, sino que incluye un proceso de implicación con la comunidad. Warren y Bartlett (2010), por ejemplo, muestran que, si bien los profesores que provienen de mejores universidad y cuentan con mayores calificaciones tienen más herramientas técnicas que otros profesores, al provenir normalmente de un nivel socioeconómico notoriamente más alto que el de las familias con las que trabaja, no logra conectarse con ellos. Así, si bien el mérito y calidad de formación es importante, lo que tendría mayor impacto incluso en la mejora de resultados de los niños, serían profesores que provienen de niveles socioeconómicos similares a los de los estudiantes. Éstos encuentran en sus profesores modelos de superación que les inspiran, además que con ellos tienen una mejor conexión ya que logran manejar mismos códigos culturales.

Por otra parte la instalación de sistemas de incentivos y evaluación del desempeño individualizado, si bien puede ser útil, no consideraría que en los contextos de vulnerabilidad, se requiere una amplia cooperación. Ahí, la calidad educativa no depende del trabajo de un profesor, sino del ejercicio de diversas acciones, que en su entrecruzamiento generan efectos a través de los aprendizajes de los estudiantes. Así, el estudio de Bryck et al. (2010, citado por Warren y Bartlett, 2010) sobre  impacto de políticas orientadas a la mejora del trabajo docente en Chicago, muestra que lo que hacen los profesores consiste en articulaciones sofisticadas sólo visibles en la práctica cotidiana, difícilmente estandarizables y de carácter colectivo. En esto, algo que facilita el trabajo, es la historia común. Por ello el desarrollo de modelos de carrera de portafolio sería fuertemente contradictorio.

La discusión es amplia, aquí sólo se presentan voces alternativas a aquellas que han estado hasta ahora dominando el panorama. Creo que es importante tomar en cuenta el llamado que hiciera Martin Parker (2002): en el sentido de cuestionar la centralidad de la actual ideología Managerial. Tal como indica Parker hay otras formas de gestión cooperativa y colectiva que también han sido y son profundamente exitosas. En Chile, la investigación empírica en escuelas lo demuestra (Montecinos, Sisto y Ahumada, 2010).

Vicente Sisto

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Comments

  • joseossandon  On January 14, 2011 at 1:50 pm

    Hola Vicente. Un comentario y una pregunta. Encuentro muy interesante lo que dices sobre la producción de un mercado de directores y otro de profesores. Creo que con esto mueves la discusión del “mercado” de la educación entendido sólo como el encuentro familia / escuela, y las particularidades de las decisiones involucradas, a los “mercados”. En esta dirección sugeriría no enmarcar la discusión en una tensión situación con mercado/sin mercado, sino que las diferentes formas de organizar institucionalmente un mercado de profesores. Mi impresión es que lo que en Chile tiende a verse como una aberración (i.e. la existencia de un estatuto docente de negociación colectiva) es una forma muy común de organización del trabajo docente, y muchos mercados funcionan con este tipo de características. En ese sentido, creo que es clave ampliar la investigación de los mercados en plural.
    Y la pregunta, es ¿si nos podrías contar algo más de lo que encontraron en el estudio que participaste y citas al final?
    Slds!

  • vicentesisto  On January 21, 2011 at 1:40 am

    Estimado Jose,
    Creo que tienes toda la razón. No se trata de una tensión entre mercado y no mercado, sino más bien qué tipo de regulaciones (o desregulaciones) se establecen para organizar un campo social específico, en este caso el de la educación. Este campo ha tenido un rol relevante en la construcción de las sociedades contemporáneas. Desde el siglo XIX, los profesores se van a constituir en los principales agentes en el moldeamiento de la ciudadanía moderna, en una significativa alianza con el proyecto de Estado Moderno. Desde fines de los 70’s, la educación, siempre protagónica, se reconfigura bajo los nuevos modos de organización social propios de las sociedades neoliberales. Los profesores pierden protagonismo, transformados en profesionales que deben cumplir su trabajo.
    La organización del campo de la educación, a mi parecer, en la actualidad, se esta desarrollando a partir de la acción del Estado que fija estándares, criterios de eficacia y calidad), ‘expertos’ que opinan y asesoran, y de los ‘consumidores’ de servicios educativos, de quienes se espera que asuman su rol mediante el ejercicio de la elección del servicio.

    Sin embargo creo que la escuela sigue cumpliendo un rol social relevante en la construcción de una ciudadanía de carácter distinto a la del consumidor. Las escuelas con estudiantes con niveles significativos de vulnerabilidad social, son vividas a nivel local como espacios de articulación comunitaria. La investigación que aparece citada en el post emerge de una Evaluación de Impacto de Políticas de Gestión solicitada por el MINEDUC al equipo de la PUCV. Se estudiaron más de 200 escuelas y liceos en todo Chile, a partir del análisis de una serie de datos cuantitativos, se escogieron 10 casos que fueron estudiados mediante una estrategia cualitativa etnográfica con un enfoque etnometodológico. Habían establecimientos que bajaban sostenidamente los resultados en las pruebas SIMCE, independiente de las intervenciones ejecutadas, otros que se mantenía, y otros que subían sostenidamente considerando un período de 8 años. De la investigación resultó que precisamente estos últimos se caracterizaban por las relaciones de confianza que predominaban entre sus miembros, y una gestión de carácter más cooperativo que unipersonal, esta gestión se veia facilitada por una historia conjunta. Por el contrario en los otros, había una gestión centrada en el director, lo que se correlacionaba con una fuerte fragmentación interna.
    Interesante, no?
    Saludos

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