Invitación a estudiar los instrumentos de acción pública en Chile

En Diciembre 2010 José Ossandon escribió un post en este blog titulado «Heckman y la performatividad, o porque la sociología de las finanzas puede servir a la sociología de la educación». En ese post, José, apoyándose en las reflexiones de Heckman sobre la pertinencia de los métodos estandardizados de evaluación en educación, comenzó una reflexión sobre la performatividad de las evaluaciones y propuso un programa de investigación sobre el SIMCE y PISA. El programa planteado, no solo me pareció muy interesante para entender los cambios en la educación chilena y las posibles consecuencias, sino que además entra en resonancia con toda la literatura, que hoy en día es cada vez mas importante, sobre los instrumentos de gestión publica y empresarial. En ese sentido creo que un estudio de esa naturaleza podría ayuda a la comprensión de múltiples transformaciones que están operando hoy en sectores tan distintos, como la educación, las políticas de medio ambiente, los nuevos modos de consumo, la responsabilidad social empresarial y en todas aquellas áreas donde nuevos instrumentos de control, información y evaluación están siendo incorporados, muchos de ellos inspirados de la Nueva Gestión Publica y/o del neoliberalismo. De un punto de vista menos general, un estudio sobre PISA o el SIMCE, podría ser un gran aporte a la comprensión de por un lado la transformación de las profesiones (en el sentido anglosajón del termino) y por otro lado de las transformaciones de lo que Weick (1976) llama loosely coupled systems. En este post, no pretendo continuar las reflexiones sobre PISA o el SIMCE, sino que la idea es presentar la manera más resumida posible, algunos elementos de la noción de instrumento (o instrumentación).

La tradición de estudios de instrumentos comienza a ser bastante antigua. A finales de los años 1970 ya hay autores, conferencias o clases sobre este tema que se encontraba de manera latente en los clásicos de la sociología (Weber por ejemplo da gran importancia a los instrumentos de contabilidad para explicar las transformaciones de la sociedad moderna). Sin embargo, a causa de las olas de reformas que llevándose a cabo más o menos en todos lados y de la aparición de nuevos instrumentos tectónico-sociales capaces de recoger, poner en relación y sintetizar cada vez más información, las discusiones sobre los instrumentos son más activas que nunca.

Para situar un poco esta tradición, se podría decir que Michel Foucault fue uno de los fundadores. Efectivamente cuando escribió Vigilar y Castigar (1975) revolucionó las ciencias políticas desplazando la disciplina desde las grandes teorías del Estado hacia estudios de la gobernabilidad. Hoy, la obra de Foucault es cada vez más citada en ciencias políticas, administración de empresas y sociología (ver por ejemplo Hatchuel et al. 2006; McKinlay et PKP Starkey 1997), por sur escritos sobre las tecnologías de gobierno, la instrumentalización y la gobernabilidad. Efectivamente, a pesar de que Foucault debe sacudirse en su tumba, su visión de la gobernabilidad es particularmente apta par el el estudio de la administración1.

Paralelamente, en otros campos y en otras disciplinas otros autores estudiaron el tema. Vale la pena mencionar Hood, que en “Tools of Government” (1983) concibe el Estado como “un juego de herramientas administrativas” (como lo serian los martillos y serruchos en carpinteria). Desde la administración de empresas, Berry (1983) analiza instrumentos tales como el control de la gestión, las categorías estadísticas, las matrices de estrategia (como por ejemplo la matriz BCG), en cuanto reductores de complejidad, instituciones sociales, generadores de dispersión de racionalidades y a través las consecuencias perversas y virtuosas que pueden generar. Desde la sociología del conocimiento, también hay otros aportes fundamentales, de los cuales los más emblemáticos son los de Akrich, Callon y Latour (ver por ejemplo Akrich, Callon, et Latour 1988a, Akrich, Callon, et Latour 1988b) que toman en cuenta las interacciones caóticas entre la técnica y lo social y que ven los instrumentos como materializaciones de relaciones. En ese contexto, los instrumentos (desde la puerta de la residencia de artistas de la Villette hasta los cuadros de mando en administración) serian dispositivos normativos, técnicos y sociales, con una vocación genérica y portadores de una concepción concreta de la relación gobernantes/gobernados fundada sobre una concepción especifica de la regulación (Lascoumes et Simard 2011).

Los autores que trabajan sobre los instrumentos, son realmente muy diversos y por lo tanto es difícil y lento hablar del prisma de los instrumentos en general2. Sin embargo es posible decir algunas cosas sobre los instrumentos y su estudio.

Primero, para la mayoría de los autores, los instrumentos no son neutros. Esto por dos razones. Primero que nada, los instrumentos son vistos como reveladores de una teorización de la relación entre administradores y administrados. En ese sentido el estudio de sus orígenes o de sus transformaciones puede ser usado como una marca para seguir los cambios de las ideas políticas. Por otro lado, el hecho de ver los instrumentos como la materialización de una teoría política, permite estudiar, al mismo tiempo, lo que se releva del ámbito de lo que los anglosajones llaman politics y policy. Segundo, los instrumentos no son neutros ya que producen efectos independientes de las voluntades de los creadores o manipuladores. Este punto es tan importante que para algunos las organizaciones no son gobernadas con instrumentos sino que por instrumentos. En ese sentido los instrumentos pueden parecerse más a las maquinas que a las herramientas3. Por ejemplo Berry (1983) muestra muy claramente, como los instrumentos escapan a la voluntad de los creadores y producen efectos propios (Laborier et Lascoumes 2005; Lascoumes et Le Galès 2005, Lascoumes et Le Galès 2007). A sí mismo, el trabajo de Desrosières (1993) sobre la estadística es también una perfecta ilustración de este punto.

Otro punto muy importante, es que, al menos en sociología, los instrumentos son considerados instituciones, es decir, un conjunto más o menos coherente de reglas, normas y procesos que gobiernan las interacciones y los comportamientos de los actores (Boussaguet et al. 2004). En ese sentido, ellos determinan parcialmente el comportamiento de los actores, crean relaciones de poder, conducen a privilegiar algunos intereses por sobre otros y sobre todo incorporan una dimensión cognitiva que privilegia una representación particular de los problemas. En términos más prácticos, la noción de instrumento es muy útil como entrada metodológica. Esta noción permite la comparación de situaciones muy diferentes; un mismo instrumento, puede ser analizado desde un punto de vista micro, meso y macro y es posible poner en relación esos niveles (por ejemplo a través la dimensión cognitiva); y también estudiar el origen, las transformaciones o la carrera de un instrumentos hasta su implementación, adaptación y apropiación, para comprender una política publica.

Finalmente, me gustaría destacar el interés de la literatura sobre los instrumentos que al menos metodológicamente podría ser una buena manera de comenzar un estudio sobre el SIMCE o PISA. Personalmente, lo que yo me pregunto es: ¿hasta que punto y de que manera estos instrumentos han sido adoptados, adaptados y domesticados al interior de los colegios? ¿los profesores, a nivel local, han sido capaces de adjudicarse el éxito y desprenderse del fracaso en estas evaluaciones para mantener o incluso mejorar su situación con respecto a los administradores de la educación? ¿cual es el efecto cocktail de estos y otros instrumentos en la educción publica?

Felipe Camerati

1para Foucault, la gobernabilidad implica “ poner en el centro del análisis, no el principio general de la ley, ni el mito del poder, sino que las practicas complejas y múltiples de la gobernabilidad que suponen por un lado, formas racionales, procesos técnicos, instrumentaciones, a través de las cuales la gobernabilidad se ejerce y por otro lado los elementos estratégicos en juego [les enjeux stratégiques] que hacen inestables y reversibles las relaciones de poder que tienen que asumir” (traducción personal, citado por Lascoumes et Le Galès 2005)

2Para una revisión de la literatura sobre los instrumentos se puede mirar Lascoumes y Simmard (2011) y Hood (2007)

3Para Marx en el mundo del artesanado los obreros producen con la ayuda de herramientas, mientras que en el mundo de la industria las maquinas producen con la ayuda de los obreros

Bibliografia

Akrich, Madeleine, Michel Callon, et Bruno Latour. 1988a. « À quoi tient le succès des innovations. Deuxième épisode: Le choix des porte-parole ». Gérer et Comprendre, Annales des mines 12: 14–29.

———. 1988b. « A quoi tient le succès des innovations? Premier épisode: l’art de l’intéressement ». Gérer et comprendre, Annales des mines 11: 4–17.

Berry, Michel. 1983. « Une technologie invisible: l’impact des outils de gestion sur l’évolution des systèmes humains ». Cahier de Recherche du Centre de Recherche en Gestion (CRG).

Boussaguet, Laurie, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet, et Collectif. 2004. Dictionnaire des politiques publiques. Les Presses de Sciences Po.

Desrosières, A. 1993. La politique des grands nombres: histoire de la raison statistique. Editions la Découverte.

Foucault, M. 1975. Surveiller et punir. Gallimard.

Foucault, Michel, Daniel Defert, et François Ewald. 1994a. Dits et Ecrits, 1954-1988. Tome III : 1976-1979. Gallimard.

———. 1994b. Dits et écrits 1954-1988, tome IV 1980-1988. Gallimard.

Hatchuel, Armand, Eric Pezet, Ken Starkey, Olivier Lenay, et Collectif. 2006. Gouvernement, organisation et entreprise : l’héritage de Michel Foucault. Presses de l’Université de Laval.

Hood, Christopher. 1983. The Tools of Government. Palgrave Macmillan.

Laborier, Pascal, et Pierre Lascoumes. 2005. « «L’action publique comprise comme gouvernementalisation de l’État» ». En Travailler avec Michel Foucault. Retours sur le politique, éd. Sylvain Meyet et Marie-Cécile Naves. Paris: L’Harmattan.

Lascoumes, Pierre, et Patrick Le Galès. 2005. Gouverner par les instruments. Sciences Po (Les presses).

———. 2007. « Introduction: Understanding Public Policy through Its InstrumentsFrom the Nature of Instruments to the Sociology of Public Policy Instrumentation ». Governance 20: 1-21.

Lascoumes, Pierre, et Louis Simard. 2011. « L’action publique au prisme de ses instruments ». Revue française de science politique 61(1): 5.

McKinlay, Professor Alan, et Professor Ken P Starkey. 1997. Foucault, Management and Organization Theory: From Panopticon to Technologies of Self. Sage Publications Ltd.

Moisdon, Jean-Claude. 1997. Du mode d’existence des outils de gestion. Seli Arslan.

Weick, Karl E. 1976. « Educational Organizations as Loosely Coupled Systems ». Administrative Science Quarterly 21(1): 1-19.


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Comments

  • joseossandon  On May 3, 2011 at 5:30 am

    Felipe, una pregunta desde mi ignorancia idiomática: el término “instrumento” que estás usando acá refiere a lo mismo que cuando se habla sobre Foucault y “dispositif” (o a veces en inglés como “device”)?

    • felipe c.  On May 3, 2011 at 11:00 am

      La verdad es que Foucault y la mayoría de los autores usan dispositivo, instrumento (device) y herramienta (tool) más o menos como sinónimos. Además algunas veces también se habla de inscripciones, motivos cognitivos y técnicas.
      La única distinción clara que he encontrado (pero que no encuentro interesante), distingue a los instrumentos como un tipo particular de institución social; la técnica como un dispositivo concreto que operacionaliza un instrumento; y la herramienta como un micro dispositivo dentro de una técnica.

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