Reflexiones sobre la trampa del ingreso medio en Chile

En los últimos meses hemos estado asistiendo a diversas manifestaciones del agotamiento del modelo de desarrollo neoliberal impuesto por la dictadura militar a mediados de los años 70′ y continuado por los gobiernos democráticos después de 1990. Dos de ellas han sido claras. Por un lado, el agotamiento del modelo exportador primario y los primeros esbozos de un conflicto entre facciones de la burguesía local entre el capital financiero y comercial y el capital productivo respecto al rol que debe cumplir el estado en el fomento de la competitividad de los sectores productivos. El segundo, de mucha mayor efervescencia, visibilidad y manifestación pública, la explosión de movimientos sociales con demandas de integración social que desbordan los mecanismos institucionales de representación política. Ambos fenómenos son característicos de lo que se ha conocido como la middle income trap (trampa del ingreso medio), esto es, aquel momento al que llegan los países una vez que superan determinados niveles de ingresos y democratización social, pero que se ven estancados en un llano intermedio a partir del cual el cierre de las brechas con los países avanzados se hace cada vez más difícil (ver Paus 2011). El presente post tiene por objetivo caracterizar la primera manifestación del fenómeno mencionado, aquella que tiene que ver con la pérdida del impulso productivo y de la competitividad externa. Para ello se muestra la trayectoria institucional de dos conjuntos de políticas claves para la competitividad del país: el tipo de cambio y la política industrial, haciendo mención a los procesos económicos y políticos detrás del alcance de consensos y conflictos entre sectores políticos y económicos.

El tipo de cambio y la política industrial constituyen políticas centrales para entender la competitividad externa de una economía. La primera establece la relación de precios internos y externos, determinando el costo de las importaciones y exportaciones y con ello, el retorno de los sectores exportadores (cf. para más detalle ver Frenkel y Rapetti 2010). La segunda constituye un conjunto de intervenciones gubernamentales destinadas a promover un determinado patrón de industrialización (Kosacoff y Ramos 1999, 38). Ellas incluyen desde la regulación de mercados y supervisión de la competencia, hasta la intervención sobre los costos, disponibilidad y calidad de los factores productivos (p.ej. regulación de mercados financieros, sistemas educativos y de capacitación, etc.) y/o indirectamente sobre los costos de producción (a través de impuestos y subsidios). Ambas políticas pueden, a su vez, interpretarse de maneras radicalmente opuestas. En el extremo “neoliberal” se entiende que el estado debe ser neutral respecto de sus intervenciones en la economía y por tanto renunciar, ya sea a determinar el tipo de cambio que más le conviene (fijando el tipo de cambio a una moneda extranjera que se convierte en la principal referencia –tipo de cambio fijo- o dejándolo a las vicisitudes del mercado –flotación libre-) como a intervenir en la selección que hace el mercado de las industrias que representan las ventajas comparativas de una economía. Desde el otro extremo, el estado está dispuesto a manejar el tipo de cambio según sea su intención, estableciendo distintos precios para distintos productos y/o sectores (tipo de cambio múltiple) y participa activamente en la determinación y fomento de los sectores productivos identificados como claves y los niveles de inversión. Ambos extremos también sustentan objetivos de políticas distintos. Mientras el primero pone en la cima de la jerarquía de políticas el control de la inflación, el segundo pone la producción.

Salvo excepciones puntuales, desde el arribo de los Chicaco Boys al manejo económico del gobierno militar, Chile se ha mantenido en el extremo liberal de las políticas de competitividad, es decir, más preocupado del objetivo antiinflacionario. La necesidad del régimen de contar con un programa refundacional comprehensivo y no sólo de restaurar el régimen anterior, además del consenso de un sector de la elite económica, le dieron la ventaja a la ortodoxia liberal por sobre corrientes más productivistas presentes en la misma junta militar, en sectores de la derecha tradicional y sectores económicos de corte más corporativista (Diaz y Martínez 1996, 85-6; Fourcade y Babb 2002, 548).

El dominio del “enfoque monetarista de la balanza de pagos” (Ffrench-Davis 1983, 15-16) establecía a mediados de los años 70’ que el domesticamiento de la inflación requería la utilización del tipo de cambio con objetivos de estabilización. Del mismo modo, la extensa red de ayudas estatales a los sectores productivos debía ser completamente desmantelada para dejar al mercado seleccionar las ventajas comparativas del país. Luego de probar con las denominadas “tablitas” (revaluaciones previamente anunciadas) y el tipo de cambio fijo, y una policía industrial neutra, Chile se encontró con una de las crisis más grandes del último quinquenio en 1982. El tipo de cambio revaluado y la eliminación del apoyo estatal habían contribuido a destruir la industria local, alentar el sector importador por sobre el exportador y fomentar el crecimiento amorfo de un sector bancario y financiero escasamente regulado y altamente endeudado en el extranjero.

El “pragmatismo” de los años ochenta (Ffrench-Davis 2003) fue en gran parte posible debido a la magnitud del ajuste del ’82 y la caída en descrédito de los sectores más dogmáticos (ver Edwards 1983). La necesidad de recuperar los niveles de crecimiento, de recuperar apoyos en los sectores empresariales dado el clima de efervescencia social desatado y de seguir las condiciones del rescate del FMI ante la crisis bancaria (por ejemplo, necesidad de generar reservas), permitieron combinar el objetivo antiinflacionario con otro más productivista. El boom de fines de los años ochenta hasta mediados de la década del noventa en que las exportaciones crecieron exponencialmente así como la diversificación de sectores exportadores, que Milton Friedman calificó como el “milagro chileno”, no se debió a las políticas ortodoxas de los setenta, sino todo lo contrario: luego de una serie de devaluaciones un tipo de cambio reptante (bandas de flotación ajustadas según una fórmula que incluye inflación y monedas externas) otorgó competitividad al sector externo, mientras un conjunto de medidas de promoción (subsidios a la importación de bienes intermedios, políticas de atracción de IED asociadas al refinanciamiento de la deuda pública, protecciones arancelarias a sectores que compiten con importaciones, incremento de tarifas aduaneras, etc.) aunque dispersas, contribuyeron de manera importante al despegue (cf. Agosín 2001, 120ss).

La vuelta a la democracia en 1990 constituyó la posibilidad de saltar del pragmatismo liberal al productivismo nuevamente. En efecto, la trayectoria no sólo militante, sino también académica de la nueva coalición gobernante  hacían prever dicho cambio de orientación (ver por ejemplo Foxley 1982, 167-170). Más aún, el comienzo de la década vio surgir una serie de políticas heterodoxas. Mientras la recientemente declarada independencia del Banco Central en 1989 y la continuación del tipo de cambio reptante hicieron necesario el establecimiento de un novedoso mecanismo de control de capitales denominado encaje (ver Ffrench-Davis 2003, cap. 10), el gobierno se aprestaba para lanzar una batería de medidas destinadas a fomentar la pequeña empresa (Román 2003). El subsiguiente espaldarazo al extremo neoliberal no tardó en llegar cuando dicho esquema comenzó a amenazar las metas de inflación en la segunda mitad de la década. Mientras algunos autores explican la fallida reconversión al productivismo aludiendo a barreras institucionales como los “enclaves autoritarios” dejados por la constitución de 1980 (Aninat, Londregan, Navia, and Vial 2008, 172), otros se han concentrado en mostrar la conversión temprana al polo liberal de los principales actores políticos dado el contexto de boom económico, el miedo a perder el favor de organizaciones internacionales y la necesidad de asegurar continuidad con las políticas económicas de la dictadura consideradas “exitosas” (Fazio y Parada 2010, cap. 1). Una importante moneda de cambio habría sido la reforma tributaria de inicios de los noventa que permitió volcar el afán productivista sobre las políticas sociales y el aumento de las transferencias a los sectores más vulnerables sin perturbar los equilibrios macro (cf. Weyland 1999, 81ff; ver  mecanismos similares de conversión al neoliberalismo en México y Francia en Fourcade y Babb 2002).

El contagio de la ola especulativa que sucedió a la crisis asiática (1997) y rusa (1998) que presionó la devaluación del peso en el contexto de una economía sobrecalentada, mostraron el verdadero objetivo último de las autoridades económicas de la época quienes tomaron acciones decididas para asegurar que las metas de inflación no fueran vulneradas por otros objetivos de política. Así, luego de pasada la crisis, se llevaron a cabo una serie de reformas institucionales para concentrar el accionar del Banco Central en velar por el objetivo inflacionario. Por una parte, se instauró las bandas metas de inflación anual (2-4%). Por el otro, para darle mayor autonomía en la realización de este objetivo, se lo despojó de la responsabilidad por mantener el tipo de cambio (pasando a un tipo de cambio flotante) y del control de los movimientos de capitales (eliminando el encaje), y se estableció el mecanismo de balance estructural y superávit fiscal entre otras medidas monetarias y fiscales tendientes a concentrar los esfuerzos en controlar la inflación.

La política industrial, sin embargo, sufrió un giro opuesto. Mientras en la macro se institucionalizaba un amplio consenso neoliberal, los años de magro crecimiento posteriores a la crisis asiática y el paupérrimo desempeño de las políticas de ayuda a la PYME gatillaron en la micro un cuestionamiento a las políticas neutrales y un cierto grado de reconocimiento de la necesidad de políticas más activas para promover exportaciones de mayor valor agregado y una mayor productividad (Muñoz Gomá 2009, 45). Entre las propuestas se encontraban desde la generación de políticas de atracción de IED (luego del bochornoso episodio que impidió la llegada de INTEL al país en 1997) hasta la promoción de sectores específicos y clusters productivos (cf. Muñoz Gomá 2001, cap. 1).

Con el aumento del precio del cobre en la segunda mitad de los años 2000 se pudo observar de manera más nítida el distanciamiento entre ambos conjuntos de políticas. Mientras el tipo de cambio flotante provocó la acelerada apreciación del peso y la agitación de los sectores exportadores ante los síntomas inequívocos de enfermedad holandesa –las exportaciones de cobre volvieron a constituir más del 50% del total a fines de la década- (ver Fazio y Parada 2010 cap. 4), en 2005 se creaba el Fondo Nacional de Innovación para la Competitividad, financiado con cargo al denominado royalty minero. Acto seguido, la fundación del Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, la entrega en 2008 del informe del consejo con recomendaciones para la promoción de ocho aglomeramientos de sectores productivos claves, identificando metas y responsabilidades institucionales, y la promulgación en 2009 de la ley que creó el Fondo Nacional de Innovación para la Competitividad, constituyeron avances importantes hacia el polo productivista.

Actualmente el futuro de la política de fomento a la competitividad externa es incierto. Mientras en 2008 ante la constante presión de los sectores exportadores y otros actores económicos y políticos, el Banco Central intervino por primera vez el tipo de cambio para velar por su competitividad, hecho que se repetiría a inicios de 2011 (en 2001 lo había hecho únicamente cuando este amenazó las metas de inflación), ello no deja de ser una política aislada. Por el otro lado, Corfo anunció en junio de 2011 que la nueva política de innovación y fomento productivo daría pie atrás para dar paso nuevamente a un enfoque centrado en la neutralidad.

Por la naturaleza de los desafíos que implica la superación de la trampa del ingreso medio, resulta altamente improbable que un estado neoliberal sea capaz de superarla, tal como lo demuestra la experiencia histórica (Amsden 2001; Evans 1992). Es de esperar que con las manifestaciones ciudadanas de estos días se logre romper el consenso neoliberal en las distintas esferas que amarran al país a esta situación.

Aldo Madariaga

Referencias

Agosín, Manuel. 2001. “Reformas comerciales, exportaciones y crecimiento.” En Reformas, crecimiento y políticas sociales en Chile desde 1973, eds. Ricardo Ffrench-Davis and Barbara Stallings. Santiago: LOM/CEPAL.

Amsden, Alice. 2003. The Rise of “The Rest”: Challenges to the West from Late-Industrializing Economies, New York: Oxford University Press.

Aninat, Cristóbal, John Londregan, Patricio Navia, and Joaquín Vial. 2008. “Political Institutions, Policymaking Processes, and Policy Outcomes in Chile.” In Policymaking in Latin America How Politics Shapes Policies, eds. E. Stein y M. Tommasi. Washington D.C.: Inter-American Development Bank, p. 155-198.

Diaz, Alvaro, and Javier Martínez. 1996. Chile: The Great Transformation. Geneva: United Nations Institute for Social Research (UNRISD).

Edwards, Sebastián. 1983. “Estabilización con liberalización: Diez años del experimento chileno con políticas de mercado libre 1973-1983.” Estudios Públicos (14)

Evans, Peter. 1992. The State as Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy and Structural Change. En The Politics of Economic Adjustment, Princeton, eds. S. Haggard y R. Kaufman, Princeton University Press: 139-81

Fazio, Hugo, y Magaly Parada. 2010. Veinte años de política económica de la concertación. Santiago: LOM.

Ffrench-Davis, Ricardo. 2003. Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad: tres décadas de política económica en chile. 3rd ed. Santiago: LOM.

———. 1983. “Una Evaluación del Modelo Económico.” Estudios Públicos 11.

Fourcade-Gourinchas, Marion, y Sarah Babb. 2002. “The Rebirth of the Liberal Creed: Paths to Neoliberalism in Four Countries.” American Journal of Sociology 108(3): 533-579.

Foxley, Alejandro. 1982. “Cinco lecciones de la crisis actual.” Santiago. Colección Estudios CIEPLAN No.8.

Frenkel, Roberto, y Martín Rapetti. 2010. “A Concise History of Exchange Rate Regimes in Latin America.” Washington D.C. Center for Economic and Policy Research.

Kosacoff, Bernardo, y Adrián Ramos. 1999. “The Industrial Policy Debate.” CEPAL Review 68: 35-60.

Muñoz Gomá, Oscar. 2009. “El desarrollo institucional de CORFO y sus estrategias desde 1990.” En Desarrollo Productivo En Chile: La Experiencia De CORFO Entre 1990 Y 2009, Santiago: Catalonia, p. 11-51.

———. 2001. “La economía chilena en el cambio de siglo y la estrategia de desarrollo.” En Más allá del bosque: Transformar el modelo exportador, Santiago: FLACSO, p. 17-65.

Paus, Eva. 2011. Latin America’s Middle Income Trap, Americas Quarterly, 5 (1).

Román, Enrique. 2003. “El fomento productivo en una economía de mercado: Lecciones del caso chileno.” In Hacia un Chile competitivo: institutiones y políticas, ed. Oscar Muñoz Gomá. Santiago: Ed. Universitaria/FLACSO, p. 25-65.

Weyland, Kurt. 1999. “Economic Policy in Chile’s New Democracy.” Journal of Interamerican Studies and World Affairs 41(3): 67-96.

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Comments

  • joseossandon  On August 20, 2011 at 2:13 pm

    Buena la revisión Aldo!. Encuentro particularmente interesante eso mostrar que a pesar de la descripción del período post-chigago como de una línea, mostrar ambigüedades y momentos de tensión o posible bifurcación en las políticas macro-económicas. A la hora de preguntarse porque no paso en especial durante los primeros gobiernos de la concertación podría servirte ver el trabajo de Manuel Garate quien sugiere un encuentro epistemológico en los principales economistas que pasó mucho antes, durante los 80s. Me queda una pregunta, ahora que estás por empezar tu doctorado, piensas hacer este tipo de preguntas más de economía política en un objeto de análisis sociológico? En ese caso, que tipo de análisis te imaginas? slds!

  • aldomadariaga  On August 21, 2011 at 6:33 am

    Hola josé, gracias por los comentarios y la bibliografia sugerida. En el trabajo que hice para mi master el tema es cambio institucional en economías neoliberales y semipérifericas y se cuelga del tabajo que realiza la gente que discute sobre variedades de capitalismo y cambio institucional en sociedades capitalistas avanzadas (Streeck, Thelen, Amable, Boyer, Hall & Soskice, etc.). Efectivamente la idea era mostrar los momentos de tensión y/o posibilidad de quiebre con la vía tomada, y cómo se resuelven esos momentos en términos de economía política. Las conclusiones muestran formas particulares por medio de las cuales estas economías logran mantenerse como tales a pesar de los malos resultados (i.e. cambiar para mantenerse).

    La pregunta más de fondo tiene que ver con la manera como se generan los equilibrios de modo de continuar o cambiar un cierto modelo de desarrollo. En este sentido se enmaca bastante en los trabajos del institucionalismo histórico (path dependence, etc, etc.)… La reflexión sociológica entra ahi al momento de comprender como los agentes actúan frente a las instituciones y la manera como se genera el cambio. Existen mecanismos sociales mediante los cuales las instituciones se instalan y son cambiadas que van más allá del diseño institucional. El texto clave aqui es el de Streeck y Thelen de 2005 sobre cambio institucional. Los autores se fijan precisamente en aquellas formas de cambio que se producen de manera gradual pero transformativa (a diferencia de lo que ocurre con momentos históricos del tipo “critical juncture”). Probablemente continue esta línea ampliando la muestra (inicialmente hice estudios de caso de Chile y Estonia en tanto ejemplos de ortodoxia neoliberal) y profundizando el análisis a otros dominios institucionales como las políticas sociales. Hay una discusión interesante en este momento respecto a la relación entre sistemas productivos y de welfare que divide a quienes ponen el énfasis en el poder y alianzas de clases (la veta Esping-Andersen, Korpi y cia) y otros que ponen más acentos en elementos funcionales (las llamadas complementariedades institucionales) (como en el caso de Iversen, Soskice). Saludos!

  • joseossandon  On August 21, 2011 at 10:10 pm

    suena bien, además un tipo de análisis que no se ha hecho mucho en Chile. Si aun no lo conoces, te podrá interesar el trabajo de Luis Maldonado sobre “varieties…” y formas de distribución de gasto social en AL http://www.uc.cl/sociologia/magister_academicos_lm.html .
    A mi juicio sería muy bueno intentar conectar más este tipo de aproximaciones más macro con todos los estudios más recientes de tipo más micro sobre la performatividad del conocimiento económico, y su impacto en las políticas sociales (de lo que todavía no se ha hecho mucho -aunque algo de eso había en mi tesis de phd, y me imagino que también en algunos de los colegas argentinos). Aunque hacer este tipo de mezclas puede también producir sus tensiones!, de hecho la única que vi a Streeck en SASE 2011 se paró indignado a alegar ante tanto estudio micro del tipo Mackenzie, quienes, a su juicio, parecen haber caído casi enamorados de sus traders y formulas, dejando de lado las “preguntas importantes”. slds!

  • aldomadariaga  On August 22, 2011 at 12:46 pm

    Gracias por el contacto, de hecho no lo conocia. Algo parecido a lo que sugieres hemos estado tratando de hacer hace rato con Rodrigo Figueroa con respecto al sistema de pensiones (aunque de manera menos sistemática). Estamos tratando de refundir agunas cosas que hemos escrito en esa línea a ver si sale algo interesante…

  • joseossandon  On August 22, 2011 at 1:53 pm

    sería buenisimo entonces si en algún momento nos cuentan de eso con Rodrigo por acá! slds.

  • alvaropinastranger  On August 29, 2011 at 8:14 am

    Muy interesante Aldo, a ver si logro enganchar tu crónica con el tema de las deudas soberanas en un próximo post. Pienso que meterle “sistemas de actores e interdependencias” a estos debates es un desafío y programa de investigación importante. Saludos

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