Los Indicadores y Estándares como Instrumentos de Mediación. Algunas herramientas para el estudio del Gobierno a Distancia de la Acción Pública

A través de diversas contribuciones en Estudios de la Economía, se ha discutido en torno a los instrumentos de gobierno, haciendo especial referencia a cómo diversos procesos ligados al desarrollo de las políticas públicas son traducidos y hechos visibles en el campo de la acción pública mediante ciertos métodos de inscripción, tales como rankings (Ossandon, 2011), y métodos estandarizados de evaluación (Camerati, 2011; Ossandon 2010), entre otros. El presente escrito busca contribuir a este debate incorporando la noción de instrumentos de mediación (mediating instruments), inspirada en el campo de los Estudios Sociales de la Ciencia, y presentada por Peter Miller y Ted O’Leary (2007). 

Este concepto de cuenta de estos dispositivos, en tanto prácticas mediacionales que transforman procesos potencialmente complejos en indicadores simples de carácter numérico. Éstos son utilizados como representaciones con el fin de tomar decisiones de gasto e inversión que puedan ser alineadas con las inversiones y gastos realizados por otras agencias, gobiernos y/o empresas. Sin embargo, estas métricas utilizadas con fines representacionales no son neutrales, transforman al objeto representado interviniendo sobre éste. De ahí que señalen que estos instrumentos de mediación deben ser considerados como prácticas, y, en tanto prácticas, deben ser considerados como un objeto fundamental para el análisis de las sociedades contemporáneas.

Si bien estos instrumentos han proliferado en el campo de la gestión privada, durante las últimas dos décadas se han instalado también en el campo de la acción pública, en el contexto de la creciente demanda por reducir el peso del Estado e incorporar las prácticas propias de la empresa privada, en el marco de lo que ha sido conocido como nuevo management público (Chandler, Barry y Clark, 2002; Court, 2004; Goldspink, 2007; Gunter y Rayner, 2007, Ranson, 2008). Así estos instrumentos se han instalado como representaciones de la acción pública en diversos campos, demandando a cada organismo o agencia comprometida en su realización a rendir cuentas bajo las métricas que instalan estos instrumentos. Es así como, en el caso chileno, todo el trabajo que hace la Escuela en pos de la calidad educativa consiste hoy en un puntaje en el SIMCE (Sistema de Medición de la Calidad Educativa), los diversos esfuerzos y prácticas de los trabajadores de la salud primaria en prevención y atención se traducen en un número en el Índice de Actividad de Atención Primaria (IAAP), y así. Es mediante estos instrumentos que los procesos y acciones locales son hechos visibles, constituyéndose en datos comparables para la toma de decisiones políticas.

Miller y O’Leary (2007) son enfáticos en señalar la importancia de investigar a estos instrumentos en tanto prácticas, ya que, junto con el representar, intervienen el campo de la acción. En el campo local, en el cual los trabajadores y organismos implementan las acciones, los indicadores se despliegan como criterios de demarcación que establecen cuáles son las acciones que valen y cuáles no, limitando, a la vez que empujando el desempeño hacia el aumento de los puntajes en los indicadores, pues, en definitiva, su acción es sólo visible en esos indicadores. Por otra parte, éstos establecen límites también en el campo de la toma de decisiones políticas, en tanto son las únicas representaciones del terreno local en el cual estas decisiones se despliegan realizándose. Por ello, actúan como verdaderos mecanismos de gobierno de la vida económica y social. Estos instrumentos de mediación articulan el carácter discursivo de los modos de gobierno con los dispositivos, tecnologías, instrumentos, cálculos e inscripciones en las que éste se concreta. Es a través de tecnologías e instrumentos que el carácter simbólico y discursivo de los modos de gobierno se concreta y se hace operante. Sin embargo la constitución de estos instrumentos de mediación no emerge directamente, como una operación simple de implementación de esquemas ideales. Por el contrario estos instrumentos, en tanto prácticas, resultan de un ensamble de componentes y prácticas diversas, que tienen el efecto de conectar actores, objetivos y agencias. Los instrumentos de rendición de cuentas, propios de las nuevas formas de gobierno que hoy dominan el campo de lo público, toman una relevancia esencial hoy (Kurunmäki, Lapsley, y Miller, 2011), haciendo de las personas y de su acción un cálculo en el panel de control del gobierno de lo social. Este cálculo sujeta la acción, ahora medible y medida, a la norma económica y financiera en la cual el proceso se hace sustantivo. Así, estos instrumentos actúan interveniendo sobre individuos entidades y procesos para transformarlos con el fin de asegurar que logren ciertos objetivos. Desde este punto de vista, pueden ser vistos como un tipo de acción a distancia mediante la cual la acción local es ‘incrustada en la maquina’ de los cálculos económicos que dominan lo político (Miller y O’Leary, 2007). Incrustados, los agentes existen, en virtud de las herramientas e instrumentos que los hacen visibles.

Sin embargo este proceso no es simple. Tomando la noción de redes tecnoeconómicas de Callon (1991), Miller y O’Leary (2007) llaman la atención  acerca de que estas prácticas se constitiuyen a través de múltiples interacciones entre actores heterogéneos e instrumentos que actúan a diversas escalas. Desde ese punto de vista, “tomada dinámicamente, la red está definida por la emergencia y evolución de los actores y las múltiples configuraciones que despliegan” (Miller y O’Leary, 2007; p. 710). En efecto, en cada uno de los niveles en los cuales estos instrumentos actúan, lo hacen conectándose con diversos procesos locales, en los cuales su acción es concretada. Los instrumentos, a su vez, generan nuevas conexiones, de modo tal que  los diversos actores de la red, sujetos, instrumentos y otros dispositivos, son modificados, reelaborados y traducidos.  He ahí el campo en el cual se realiza la acción pública, y en el cual estos instrumentos son realizados como prácticas. A partir de lo anterior Miller y O’Leary (2007) proponen un esquema analítico según el cual estos instrumentos de mediación deben ser estudiados considerando a) cómo estas prácticas calculativas son movilizadas, b) con qué aspiraciones, proyectos y teleologías están ligadas, y c) los roles que son definidos por éstas. Con ello se amplía el foco con el cual los indicadores y estándares suelen ser considerados. Las más de las veces aceptados como representaciones adecuadas, la consideración de estos instrumentos como prácticas demanda una perspectiva más amplia capaz de considerar al instrumento como actor de una red de conexiones. Esto tanto en la gestión privada como pública.

En este sentido, recientemente el mismo Peter Miller, junto a Liisa Kurunmäki e Irvine Lapsley, ya en referencia específica al despliegue de las estrategias del Nuevo Management en el campo de las políticas pública, han sugerido que los nuevos dispositivos de rendición de cuenta que empiezan a ser movilizados por los gobiernos, deben ser estudiados abordando tres dimensiones  relevantes: 1) los discursos que justifican y difunden los diseños de estos dispositivos y políticas, 2) los dispositivos actuando en el terreno local, moldeando relaciones, a la vez que modulados por los sujetos y la interacción, y 3) las identidades interpeladas de los sujetos trabajadores, como emergentes narrativos (Kurunmäki, Lapsley y Miller; 2011). Para cada uno de estas dimensiones se requieren metodologías diversas, provenientes del campo del análisis del discurso, así como aquellas estrategias de carácter etnografíco desarrolladas por la teoría actor red para el estudios social de la ciencia, entre otras. Estas nos orientan a analizar a los instrumentos y dispositivos como actores de redes, actores que se van configurando a través de su propia participación en éstas.

Tal como podemos apreciar, desde esta perspectiva los instrumentos de mediación, considerados como prácticas, nos permiten visualizar cómo el acto de representar procesos complejos, transformándolos en indicadores simples, intervienen en el campo de lo social. Estos siempre operan en contextos específicos pero, a través de ellos, se desarrolla una intensa interacción entre ese ámbito altamente situado, y el proceso de reforma política más amplia que trabaja a través del instrumento. En el contexto de las discusiones actuales acerca de lo público y lo privado, y de cómo lo público puede desenvolverse con menos Estado, estos instrumentos de mediación, cobran una relevancia fundamental. Señalados como las herramientas que pueden asegurar una correcta probidad del uso de los recursos públicos, en el contexto de la creciente privatización de la función del Estado, el análisis de éstos en tanto prácticas parece fundamental. Ante la creciente autoridad que van tomando estos instrumentos en el campo de lo social, se hace urgente un estudio capaz de ir más allá de la asunción ingenua que presupone que éstos, construidos desde la experticia técnica, funcionan como adecuados mecanismos de representación. Es necesario ir más allá, reconociéndolos en su despliegue activo, abordando los procesos mediante los cuales las lógicas políticas que encarnan estos dispositivos son traducidas y desplegadas en cada uno de sus niveles de existencia (diseño, implementación), interpelando actores, modificando posiciones, y construyendo teleologías para la acción pública. Espero que este post, pueda ser un estímulo para esta tarea.

Vicente Sisto

Bibliografía

Callon, M. (1991). Techno-economics networks and irreversibility. En J. Law (ed.) A sociology of monsters, power, technology and domination. London: Routledge.

Camerati, F. (2010). Invitación a estudiar los instrumentos de acción pública en Chile. Estudios de la Economía. 2 de mayo de 2010. Disponible en https://estudiosdelaeconomia.wordpress.com/2011/05/02/invitacion-a-estudiar-los-instrumentos-de-accion-publica-en-chile/

Chandler, J.; Barry, J., y Clark, H (2002). Stressing academe: The wear and tear of the new public management. Human Relations 55 (9): 1051-1069.

Court, M. (2004). Talking back to new public management versions of accountability in education: a co-principalship’s practices of mutual responsibility. Educational Management Administration and Leadership 32 (2): 171-194.

Goldspink, C. (2007). Rethinking educational reform. A loosely coupled and complex systems perspective. International Journal of Educational Management, Administration and Leadership 35 (1), pp. 27-50.

Gunter, H. M. y Rayner, S. (2007). Modernizing the school workforce in england: challenging transformation and leadership? Leadership 1 (3): 47-64.

Kurunmäki, L., Lapsley, L. y Miller, P. (2011). Accounting within and beyond the state. Management Accounting Research 22(1): 1-5

Miller, P. y O’Leary, T. (2007). Meadiating instruments and making markets: capital budgeting, science and the economy. Accounting, Organizations and Society 32 (7-8): 701-734.

Ossandon, J. (2010). Heckman y la performatividad, o porque la sociología de las finanzas puede servir a la sociología de la educación. Estudios de la Economía. 8 de Diciembre 2010. Disponible en https://estudiosdelaeconomia.wordpress.com/2010/12/08/heckman-y-la-performatividad-o-porque-la-sociologia-de-las-finanzas-puede-servir-a-la-sociologia-de-la-educacion/

Ossandon, J. (2011). Sociologies of Rankings. Estudios de la Economía 18 de Octubre. Disponible en https://estudiosdelaeconomia.wordpress.com/2011/10/18/sociologies-of-rankings/

Ranson, S. (2008). The changing governance of education. Educational Management Administration & Leadership 36 (2): 201-219.

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Comments

  • tariztia  On November 29, 2011 at 11:00 am

    Hola Vicente, esta muy bueno tu post! Dos comentarios. Creo que es posible reconocer una gran variedad interna de estos instrumentos de mediación, que van desde representaciones numéricas (rankings, indicadores) hasta sistemas complejos de evaluación y toma de decisión guiadas por software tipo CRM. Seria interesante pensar en desarrollar una tipologia o mapa de ellos. Lo segundo, y pensando en la pluralidad de actores que estructuran estas practicas, creo que también es importante desacoplar el análisis de la variedad de dispositivos de mediación, del análisis de los procesos de cuantificacion. Si bien muchos de estos dispositivos apuntan a conmensurar, también es posible encontrar otros dispositivos de evaluación mas soft, como rutinas de tomas de decisiones, planillas de reuniones, preguntas guía, o incluso formas de hablar, las cuales son también centrales en la producción de representaciones simplificadas de la realidad por parte de los actores economicos.
    Tomas

  • joseossandon  On November 30, 2011 at 12:47 pm

    Está muy bueno. Y creo que es muy importante y útil hacer el giro de estos dispositivos hacia el sector público, y así no solo verlo en términos de privatización, sino que como estos instrumentos de mediación se hacen agentes claves en políticas públicas específicas. Encuentro también impresionante como tantas diferentes escuelas de investigación social han llegado a la pregunta por este tipo de instrumentos (desde tipo Govermentality de Miller y cia, pero también la sociología cultural de W. Espenland, los estudios de las estadísticas de Thevenot y cia, etc), lo que permite una gran variedad de preguntas. Sobre lo que dice Tomás, de acuerdo con que sería buena una tipología, aunque quizás no de más o menos complejo, sino que del tipo de red donde estos instrumentos están insertos. De hecho un ranking muy simple puede sin problema ser parte de un CRM y uno basado en formulas muy complejas quedarse solo en papel o en un archivo excel. slds!

  • vicentesisto  On December 6, 2011 at 5:46 am

    Estimados, los comentarios son muy interesantes. Muchas gracias
    Efectivamente creo que sí es necesario desacoplar estos diferentes tipos de instrumentos de mediación, que tienen formas de acción muy distintas. Estas formas de acción efectivamente dependen del tipo de red del cual participan/producen… Creo que es necesario profundizar en el estudio de este tipo de dispositivos, discutir las metodologías de análisis de estas redes de acción, en diversos campos, que aborde precisamente su dimensión productiva…

  • Juan Felipe Espinosa  On December 7, 2011 at 10:46 am

    Muy buen post Vicente.
    En mi trabajo etnográfico, me encuentro trabajando en el estudio de algunos dispositivos que organizan empresas que desarrollan tecnología médica.
    De lo que me he dado cuenta es que algunos de estos dispositivos permiten lo que Munro llama “management by ambiguity” (http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1045235485710428). Esta administración a través de la ambigüedad (no de la ambigüedad) genera aperturas y posibilidades respecto de la creación de futuros para estas nuevas tecnologías/productos.
    Lo interesante es que estos objetos que hasta el momento he llamado “dispositivos de organización” (future organizing devices). Ahora, las que he encontrado en este año de trabajo de campo son discursivo-materiales y presentan ciertas características de los llamados objetos virtuales, es decir, contienen “todas las diferencias como potenciales reales” y además son objetos que “son diversas cosas al mismo tiempo” (Brown and Middleton 2005, p. 710).
    Bueno, mas adelante intentare mostrar aquí mismo alguna de estas ideas

  • Juan Felipe Espinosa  On December 7, 2011 at 10:50 am

    Sorry por la mala redaccion de mi comment…Lo que queria decir en la segunda parte era:

    “Lo interesante es que los objetos he encontrado en este año de trabajo de campoque son discursivo-materiales. Por ahora, los he llamado “dispositivos de organización” (future organizing devices). Ahora, estos objetos presentan ciertas características de los llamados objetos virtuales, es decir, contienen “todas las diferencias como potenciales reales” y además son objetos que “son diversas cosas al mismo tiempo” (Brown and Middleton 2005, p. 710).”

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