Focalización versus universalidad: ¿El fin del consenso entre economistas?

Como lo ha planteado Verónica Montecinos en sus diversos estudios sobre los economistas en Chile (véase por ejemplo, Montecinos 1993 y los posteos que se han hecho aquí sobre su trabajo), el consenso entre economistas de todas las tendencias políticas ha estado en la base de la implementación de las políticas sociales en Chile ¿Qué podría pasar con el desarrollo de las políticas sociales si ese consenso se fractura? En este breve ensayo sugiero que  el debate público chileno en torno a “derechos sociales” está produciendo esas fisuras entre los y las economistas locales en torno a la focalización como paradigma. A mi juicio esa fisura seguirá abriéndose introduciendo discrepancias en donde no las hubo por décadas dentro de la profesión y cambiando la discusión en torno a lo que constituyen buenas prácticas en políticas sociales. Esas fisuras se fundan en que se han producido modificaciones en la función objetivo de las políticas sociales motivadas por contextos sociopolíticos ante las que un diseño de políticas sociales que focaliza recursos no es necesariamente un buen diseño. Por su relevancia en el programa del gobierno que se inicia este año, centro la atención en el debate sobre los fines de la política educacional, pero el objeto del ensayo es mostrar los conceptos principales de la discrepancia y, por ese motivo, no analiza los detalles técnicos de cada una de las posiciones en disputa.  El llamado es a mirar con atención estos movimientos que se están produciendo en la profesión, especialmente importante será documentar las nuevas comunidades que se están formando entre subgrupos de economistas dedicados a los asuntos públicos pues en esas conversaciones intra e intergrupos se juega buena parte del futuro de las políticas sociales en Chile.

I. El paradigma de la focalización

Los economistas no necesitan muchas explicaciones para coincidir en la importancia de la focalización en las políticas sociales. Por ejemplo, ante la pregunta ¿qué es más deseable:  ayudar al financiamiento de la educación de quienes no la pueden pagar (es decir focalizar) u ofrecer educación gratuita a todos?, la inclinación natural del economista es optar por la primera opción. En términos teóricos, cuando una política social focaliza se supone que está generando con el menor uso posible de recursos públicos el mayor impacto esperable en términos de rentabilidad social. Es decir, en jerga económica, implementar una política social que focaliza y logra su objetivo es una decisión maximizadora de bienestar y, por ende, económicamente hablando es racional. Para una profesión que ha construido su aparataje analítico en torno a esta idea de lo racional es difícil escapar a los encantos de la focalización como concepto. Por eso no debe extrañar a nadie que en torno a la focalización se haya producido un amplio consenso entre economistas más allá de toda diferencia política. Y en Chile, dicho consenso ha estado en la base de la gran influencia que esta profesión ha tenido en el diseño de prácticamente todas las políticas sociales(1) que se han establecido desde el retorno de la democracia.

Es más, en el Chile de las últimas tres décadas ha sido tal el consenso económico en torno a la focalización como requisito para implementar toda política social, que la decisión de focalizar o no ha sido literalmente sacada fuera del ámbito de decisión y asumida como una variable exógena (dada, asumida) en el diseño de las políticas sociales. La focalización ha devenido en un paradigma que no se cuestiona. Por ello, cuando una política social ha fallado, los economistas se han inclinado a hipotetizar que ha sido el diseño específico de la focalización elegida lo que explicaría los malos resultados, pero nunca ha estado en el foco de atención que la política social pudiese estar fallando precisamente porque focaliza. Bueno, hasta ahora. Una controversia se está abriendo paso en torno al sentido de las políticas social y el rol de la focalización en ella y la reflexión en torno a sus implicancias para el desarrollo futuro de la intelectualidad económica del país son el objeto de este ensayo.

II. Los costos de oportunidad de la universalidad

Como el escenario principal de esta controversia ha sido el debate sobre el sistema educacional, centraré en ese ámbito la reflexión. No obstante, estimo que ésta igualmente se aplica para otros ámbitos como lo fue en la discusión en torno al post-natal de seis meses y, probablemente, lo será en la discusión respecto de las condiciones de vida de los adultos mayores que enfrentará el país en el futuro.

En educación, el foco del conflicto ha sido la promoción de la universalidad con cargo a fondos públicos. Como la propuesta es uno de los tres pilares fundamentales del programa de gobierno para el período presidencial que se inicia el 2014 varios economistas con distintas sensibilidades políticas han explicitado sus reparos. Todas las críticas que los economistas hacen contra el reemplazo de políticas que focalizan por otras de carácter universal comparten como criterio común el enfatizar los costos de oportunidad. Pero lo hacen a distintos niveles. Escapa a los objetivos de este ensayo el analizarlas en detalle. En cambio, para los fines planteados aquí resulta útil clasificar las críticas en un continuo que va desde las que cuestionan aspectos de la implementación (críticas focalizadas en el medio) a las que cuestionan la universalidad como parte del diseño de una política social (críticas focalizadas en el fin).

Por ejemplo, existe un conjunto de críticas a que la universalidad sea implementada en el sistema de educación superior fundadas en que ésta debe partir por los niveles preescolares y de educación básica. Se trata de una crítica que no se pronuncia sobre los fines de una política social de tipo universal, sino que plantea que su implementación debe seguir un orden de prioridad que parta por el nivel educacional donde la rentabilidad social es mayor y continúe sucesivamente hacia los niveles siguientes a medida que dicha rentabilidad va decreciendo. Tal es el tenor de la carta que firmaron varios economistas el año 2011 con reconocida heterogeneidad en sus posturas políticas (ver aquí). Dicha carta fue una de las causantes de la renuncia anticipada de Claudia Peirano a su nominación como subsecretaria de educación. En el extremo opuesto, existe un cuestionamiento sobre la finalidad de gastar recursos públicos en un diseño universal de acceso gratuito a la educación. Su forma más recurrente es el rechazo a que se gasten recursos públicos en financiar a quienes podrían financiarse por sí mismos porque aquello sería regresivo (véase por ejemplo esta columna de Andrés Hernando). En un punto intermedio entre el llamado a la priorización y la crítica a la razonabilidad de una política de gratuidad de acceso universal se encuentran las que llaman la atención sobre el costo de oportunidad en términos de menores recursos disponibles para otras políticas sociales.

En suma, no cabe duda que la universalidad tiene costos de oportunidad y los economistas hacen bien su trabajo cuando llaman la atención pública sobre aquello. Por ello, todas las anteriores son críticas bien fundamentadas, avaladas en una extensa literatura empírica de éxitos y fracasos en la implementación de políticas sociales. De modo tal que los defensores de la universalidad deben analizar con profundidad cada una de ellas y sacar lecciones que les permitan mejorar sus propuestas. No obstante, así como la universalidad los posee, la focalización como diseño de políticas sociales también tiene costos de oportunidad. Sin embargo, como la focalización ha sido elevada al rango de paradigma, aquello parece escapar del marco analítico con que varios economistas reflexionan, en particular, sobre el sistema educacional chileno y, en general, sobre la disyuntiva entre focalización y universalidad. Probablemente, no haya mejor expresión de esa omisión que el desdén con el cual varios economistas se pronuncian respecto de conceptos ajenos al marco analítico de la profesión tales como el concepto de “derechos sociales”. Pero es precisamente allí donde las fisuras en el consenso en torno a la focalización se están construyendo y, por ende, es importante reflexionar respecto de sus alcances.

III. La focalización y sus costos

En teoría económica, si un agente toma siempre la misma decisión X frente a amplias variaciones en los costos de oportunidad que enfrenta, se dice que su decisión es una solución de esquina. Técnicamente se trata de una decisión que se justifica sí y sólo si la utilidad marginal por esfuerzo desplegado en ella supera la utilidad marginal por el esfuerzo desplegado en cualquier otra alternativa relevante. Si tal diferencia se mantiene en distintos escenarios, lo racional desde una perspectiva económica es siempre decidirse por la opción X en cada uno de ellos. En materia de política educacional, el agente tomador de decisiones es el Estado y X es “diseñar una política social focalizada”. Por lo tanto, la deseabilidad que tenga para el Estado la focalización presupone que los beneficios que genera por peso público gastado en ella son mayores a otras alternativas. Ello puede ser cierto en muchos escenarios, pero a priori no hay razones para asumir que necesariamente debe serlo en todos los escenarios relevantes para los tomadores de decisiones en el Estado.

Por ello, el que la focalización se asuma como un dato de las buenas prácticas en materia de políticas sociales es consistente con la teoría sólo si se trata de una solución esquina ¿es razonable que lo sea? Para saberlo es necesario indagar sobre cuáles pueden ser los costos de oportunidad para el Estado asociados a la focalización que podrían sugerir que en ciertas políticas sociales no se siga un diseño de ese tipo. Amartya Sen ofrece un buen punto de partida para realizar dicha indagación. Sen (1993) distingue cinco categorías de los costos potencialmente asociados a los diseños que focalizan. Los resumo brevemente por completitud, pero recomiendo al lector leer dicho trabajo con detención:

i) Costos informacionales: Para hacer una política focalizada es necesario identificar la población objetivo con precisión. Eso puede implicar costos administrativos significativos.

ii) Potencial distorsión de incentivos: Las personas en el margen entre ser o no beneficiarios pueden ver distorsionados sus incentivos por la existencia de la política focalizada.

iii) Estigmatización y reducción de utilidad: En ciertas políticas sociales, por ejemplo aquellas ligadas a la superación de la pobreza, el ser beneficiario de un programa focalizado puede tener la consecuencia no intencionada de crear jerarquías sociales que van en detrimento de quienes se pretende beneficiar al quedar estigmatizados por su condición de receptores de beneficios.

iv) pérdidas administrativas y de privacidad: mientras más focalizado es un programa mayor es la información personal que debe liberar el beneficiario y mayor el costo administrativo de su mantención. Ello puede generar condiciones de asimetrías de poder que terminan perjudicando a la población objetivo de la política social.

v) problemas de calidad: programas focalizados en los más pobres suelen ser programas pobres debido a la baja capacidad de acción colectiva de estos últimos para impulsar mejoras.

Como el propio Sen destaca, sería extraño que la sola existencia de los costos antes mencionados sea suficiente para descartar la focalización como una alternativa razonable a la hora de diseñar políticas sociales, pero el reconocimiento de su existencia sí debería ser suficiente para recordar que la focalización es deseable sólo en la medida que los beneficios marginales de focalizar (mencionados en la primera parte) superen a los costos marginales de hacerlo y, por lo tanto, todo buen análisis económico no debe partir del supuesto que ello siempre ocurre (2). Dicho de otro modo, es importante reconocer que la focalización es una variable endógena en el proceso de diseño de políticas sociales y no una restricción ex ante de la misma. Como corolario, las buenas prácticas en políticas sociales no tienen necesariamente que ser un subconjunto de aquellas fundadas sobre criterios de focalización. Por ende, si los partidarios de políticas universalistas en educación logran exponer en clave económica la inconveniencia de focalizar en ese ámbito pueden legítimamente aspirar a que sus propuestas sean reconocidas por la comunidad de economistas como deseables, esto es, buenas políticas sociales.

Lo expuesto en el párrafo anterior no debería ser controversial, pero por sus implicancias, lo es entre los y las economistas en Chile. De ahí que las reformas que se pretenden hacer en materia educacional tendientes a generar una política social de acceso universal con cargo a fondos públicos que reemplace las actuales estrategias fundadas en la focalización no sólo sea una revolución de las prácticas que se han venido ejerciendo por décadas, sino también una cuña en los consensos que en ese período han agrupado a los círculos de economistas.

IV El debate sobre los fines de la política educacional

Si la focalización no es necesariamente un criterio ex-ante sobre el que deben diseñarse las políticas sociales ¿qué si lo es? Al respecto, es útil la conceptualización propuesta por Pritchett (2005). Plantea Pritchett que para el Estado existen tres tipos de condicionantes relevantes a la hora de diseñar buenas políticas sociales. Éstas deben ser: a) administrativamente factibles, es decir, los recursos humanos y físicos para su implementación deben estar o debe haber garantías que estarán disponibles a tiempo, b) técnicamente correctas en el sentido que los medios se ajusten a los fines trazados y, c) políticamente sustentables en el sentido que la sociedad las percibe como justas y consistentes con los fines por los que delega poder en las autoridades.

Los criterios administrativos y técnicos son ampliamente reconocidos e incorporados en los análisis económicos, pero los economistas suelen ser renuentes respecto del último. Ello se debe en parte a que ha sido demostrado teóricamente dentro de la propia disciplina que no hay razones para asumir que si un grupo está formado por personas que toman decisiones individuales racionales (en el sentido económico del término), entonces el grupo tomará decisiones grupales racionales. Por ello, los criterios políticos suelen ser vistos con recelo; más aún, como la historia está llena de ejemplos de políticas sociales que han recibido amplio apoyo popular pero que terminaron perjudicando a quienes pretendían favorecer, muchos economistas suelen pensar que los fines de las políticas sociales pueden definirse con independencia de las condiciones políticas (muchas veces con buenas intenciones, pero también muchas veces minimizando el valor central que tienen los procesos democráticos en definir las finalidades de la política social). Pese a esta actitud escéptica, los economistas entienden que los criterios políticos son inevitables, por ello la actitud recurrente es la de resignación pragmática. Es decir, en jerga económica, se aceptan dichas restricciones como necesarias para alcanzar un second best o equilibrio subóptimo pero factible. Pero el first-best (aquello a lo que apuntaría las buenas prácticas en políticas sociales) sigue siendo entendido con apego al concepto normativo de la prioridad de la eficiencia entendida como minimización de costos.

Con todo, el escepticismo de la intelectualidad económica ante la relevancia de las restricciones políticas a la hora de definir las buenas políticas sociales se ha visto alterado por la irrupción del problema de la desigualdad. En materia educacional, se acumulan los estudios y los test nacionales e internacionales que dan sentido a que la mayoría siga sintiendo que a otros les enseñaron secretos que a ellos no, que a otros les dieron esa cosa llamada educación. Tan sólo para mencionar un botón de muestra reciente, Zimmerman (2013) ofrece evidencia que incluso en los centros educativos considerados comúnmente de élite, las oportunidades se distribuyen desigualmente en función de criterios de segmentación social que nada tienen que ver con el mérito. El enorme respaldo que en los últimos años han recibido los movimientos estudiantiles se funda en ese clamor de las mayorías que abogan por una política social distinta y la forma en que han reorientado el debate público es la evidencia más patente de su peso relativo. Más aún, nada permite presagiar que el lugar central que está adquiriendo la preocupación por la desigualdad en el debate sobre políticas sociales vaya a declinar a futuro. Al contrario, el creciente interés en conceptos como “The Great Gastby Curve” y el debate que ya empezó, pero que continuará, en torno al libro del economista francés Thomas Piketty “Capital in the Twenty-First Century” (quien analiza los últimos 200 años de desarrollo del capitalismo para concluir, en clave económica, que su estado natural es la de creciente concentración de la riqueza e ingreso) permiten anticipar la consolidación del combate a ciertas expresiones de la desigualdad en el corazón mismo de las preocupaciones del mainstream económico en materia de políticas sociales.

La novedad que trae la preocupación por la desigualdad al debate entre economistas es que pone sobre la mesa un problema que no puede ser reducido a una discrepancia entre preferencias políticas del tipo: “algunos quieren más recursos y otros menos en políticas sociales, pero en todos los casos los recursos deben finalmente focalizarse”. Ello es así porque la preocupación por la desigualdad modifica la función objetivo de las políticas sociales del Estado. Es decir, tiene el potencial de acabar con el consenso que hasta ahora ha mantenido unida a la intelectualidad económica en torno a lo que sería una buena política social más allá de toda diferencia en las preferencias políticas. Me explico, cuando la política social se concibe a sí misma como un proyecto colectivo destinado a dar a todos acceso a las oportunidades del desarrollo, la focalización en la población más necesitada, la más pobre, la más carente, etcétera, se presenta como una alternativa natural. Pero, cuando el proyecto colectivo consiste en evitar consecuencias no deseadas de la desigualdad ya no es del todo claro que la focalización sea necesariamente la mejor alternativa porque la desigualdad no es un problema focalizado en la población más pobre (tal que mejorando sus condiciones se pueda potencialmente resolver el problema) sino uno que vincula a toda la población en sus condiciones relativas.

Para enfrentar la desigualdad, la focalización posee un costo en términos de incentivos a la calidad que ya mencioné en la sección III (punto v), pero que es oportuno desarrollar en más detalle. Como lo plantea Sen (1993):

“The beneficiaries of thoroughly targeted [social programs] are often quite weak politically and may lack the clout to sustain the programs and maintain the quality of the services offered. Benefits meant exclusively for the poor often end up being poor benefits […] this consideration has been the basis of some well-known arguments for having ‘universal’ programs rather than heavily targeted ones confined only to the poorest” (Sen 1993, p.14) (Texto entre corchetes es mío).

Los problemas de incentivos a la calidad de los programas focalizados podrían teóricamente resolverse destinando más recursos, pero el apoyo político a la expansión de esos programas enfrentará un problema de sustentabilidad política si sectores significativos de la población: primero, perciben los costos (en forma de tributos) pero no los beneficios de políticas sociales focalizadas y; segundo, cuestionan masivamente privilegios, segregaciones, exclusiones y otras diferencias que pueden surgir en contextos de desigualdad. Dentro del mainstream económico chileno, estas dificultades que enfrenta un diseño de políticas sociales exclusivamente focalizado ya las visualizaba Joaquín Vial el 2005 en el debate sobre las nuevas inseguridades de las clases medias. Escribía Vial:

“Targeting and focalization of public resources in the poorest is a good thing, but it will not be politically feasible if the institutions to provide some income security and social insurance against unemployement and health for the middle classes are not in place” (Vial 2005, p 12).

En suma, si una sociedad se propone resolver los problemas derivados de la desigualdad, la función objetivo de las políticas sociales no se satisfacen necesariamente empujando sólo el carro de cola de los rezagados. Esto no significa que los buenos diseños de políticas sociales contra la desigualdad deban excluir la focalización como un elemento de su diseño, sino que no se justifica que se basen sólo en ella. Ahora bien, el caso a favor de la universalidad no está completo con reconocer que la desigualdad cambia la función objetivo. Alternativas a la universalidad son igualmente razonables para dicho propósito. Por ejemplo, el diseño de un sistema focalizado construido sobre mínimos garantizados puede de todos modos ser consistente con la nueva función objetivo de las políticas sociales. También lo sería un sistema que sea “casi” universal, en el sentido que sólo excluya a la población más acomodada. Por ello, para que la universalidad pueda considerarse como una opción deseable debe justificarse el porqué el más aventajado también debe recibir los beneficios de la política social.

En materia de educación, de los argumentos que al respecto se han planteado el que a mi juicio posee un mayor contenido económico y, por ende, puede contribuir la pieza faltante para la deseabilidad de las políticas universales en materia educacional es el que enfatiza el aspecto de bien público del proceso educativo. Las discusiones sobre lo concentrado de las oportunidades, la segregación escolar, la discriminación en función del establecimiento escolar donde se estudió, la alta desconfianza existente hacia el otro, por mencionar algunos temas que emergen en el debate sobre la desigualdad apuntan sin excepción a carencias en materia de integración social. La producción de tal integración social es un bien público y quienes desean promover la universalidad en educación tienen allí un ámbito sobre el que deben afinar sus propuestas.

Me explico: Cuando la educación es entendida única y exclusivamente como la formación de capital humano, los resultados de las políticas educacionales pueden medirse en términos de productividad y capital humano acumulado. Dicho capital es individualizable en el sentido que la persona que lo posee se lo lleva cuando migra. Si la educación es entendida de ese modo la contribución a la formación de capital humano con fondos públicos de aquél que podría financiar por sus propios medios dicha formación simplemente desplazará su gasto privado a otros usos. De forma tal que el uso de recursos públicos en dicha persona sería difícilmente justificable. El análisis es diferente si el sistema educativo es entendido como un espacio de formación de un ethos social que pone el acento en la integración. Una persona que reciba beneficios de un sistema educativo concebido de esa forma no se lleva consigo todo lo que el sistema genera en él porque aquello que se produce es un bien público que seguirá disponible para otros a su egreso. Si migra, atrás quedan intactas la formación en la diversidad, el encuentro de los distintos, la formación cívica y otras características públicas que el proceso educativo pueda poseer. Entendido así, los recursos percibidos por quienes podrían pagar por su propia formación no son derroches de recursos sino que gastos tan necesarios como lo son aquellos destinados a quienes no podrían financiar con recursos propios su participación en ese sistema diseñado para integrar socialmente a la sociedad. Es precisamente allí donde el concepto de “derechos sociales” como finalidad de una política social adquiere todo su sentido y puede ser traducido a un lenguaje más aprehensible para economistas. No es mi interés aquí elaborar los contenidos que debería tener tal concepción de la política educacional desde una perspectiva económica. Mi interés se remite simplemente a indicar que si la finalidad políticamente trazada de una política social es la formación de un bien público, la universalidad es una alternativa natural en su diseño.

La pregunta que queda por ser resuelta es si la educación es principalmente un proyecto tendiente a incrementar el capital humano de los habitantes o uno tendiente a la integración de la sociedad. No existe una respuesta ahistórica a esa pregunta, son los procesos deliberativos de las democracias los llamados en cada tiempo a establecerlos. Pero es precisamente sobre esas arenas donde estamos parados en el debate actual. Para los fines de este ensayo lo relevante es que estas disyuntivas se están abriendo paso entre economistas (véase por ejemplo Sanhueza y Atria 2013) con una profundidad y extensión ausente por décadas. El disenso se está instalando en la intelectualidad económica de Chile y dada la influencia que dicha comunidad de pensamiento ha tenido en el diseño y entendimiento del Estado chileno desde el retorno a la democracia es razonable pensar que tendrá repercusiones importantes en las formas que adquiera la política social en los años venideros.

Jorge Fabrega

Notas

Agradezco a Andrea Repetto y Eduardo Fajnzylber por sus comentarios a una versión preliminar. Varios de los ejemplos y trabajos citados en el texto fueron propuestos por ellos para una mejor exposición. Errores y omisiones son míos.

(1) La gran mayoría de las políticas sociales en Chile utilizan una Ficha de Protección Social para determinar si la persona tiene o no derecho a acceder al beneficio. Dicha ficha entrega mayores beneficios a las personas que tienen menos capacidades para generar recursos en forma autónoma. Ello garantiza que la gran mayoría de las políticas tengan como objetivo de su diseño el focalizar recursos en los grupos socioeconómicos de mayor carencia.

(2) En paralelo a los aspectos teóricos, existe evidencia empírica del bajo nivel de uso en muchos programas focalizados que puede estar asociada a estigma (Moffit , 1983) o a problemas de desinformación o costos de transacción (Moffit 2003, Currie 2004). De hecho, los costos administrativos y baja calidad puede ser consistente con un “buen” diseño de focalización en el sentido de generar autoselección para evitar que impostores tengan incentivos para hacerse pasar por beneficiarios (Nichols y Zeckhauser, 1982; Blumkin,  Margalioth, y Sadka 2013)

Referencias

Currie, J. 2004. “The Take-up of Social Benefits.” Link:  http://www.nber.org/papers/w10488

Hernando, A. (2013): Financiamiento de la educación superior: Ni gratis ni debe serlo. El Mostrador, 26-06-2013. Link: http://www.elmostrador.cl/opinion/2013/06/26/financiamiento-de-la-educacion-superior-ni-gratis-ni-debe-serlo/

Moffit, R. (1983): “An Economic Model of Welfare Stigma.” American Economic review, 73(5): 1023–35.

Moffit, R. (2003):  Means-Tested Transfer Programs in the United States. University of Chicago Press.

Montecinos, V. (1993): “Economic Policy Elites and Democratic Consolidation”. Working Paper #191https://kellogg.nd.edu/publications/workingpapers/WPS/191.pdf

Nichols, A. y Zeckhauser, R. (1982):  “Targeting Transfers through Restrictions on Recipients,” American Economic Review 72:372-377.

Pritchett, L. (2005) A Lecture on the Political Economy of Targeted Safety Nets. Social Protection Discussion Paper Series 0501. Human Development Network. The World Bank.http://siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/Resources/SP-Discussion-papers/Safety-Nets-DP/0501.pdf

Sanhueza, C. y Atria, F. (2013): “Focalización: Un atentado contra la igualdad” La Tercera 27/08/2013 http://voces.latercera.com/2013/08/27/claudia-sanhueza/focalizacion-un-atentado-contra-la-igualdad/

Sen, Amartya (1995), “The Political Economy of Targeting,” in Public Spending and the Poor, Dominique van de Walle and Kimberly Nead (eds.), Baltimore and London: Johns Hopkins University Press. http://www.adatbank.ro/html/cim_pdf384.pdf

Blumkin, T.; Margalioth, Y. y Sadka, E. (2013): Welfare Stigma Re-examined. Link: http://econ.tau.ac.il/papers/foerder/2013-15.pdf

Vial, J. (2005): “Some ideas about a new policy consensus for Latin America” Serie Estudios Socio/Económicos No. 27. Link:http://cieplan.cl/media/publicaciones/archivos/51/Capitulo_1.pdf

Zimmerman, S. (2013): Making Top Managers: The Role of Elite Universities and Elite Peers. Link: https://sites.google.com/site/sethdavidzimmerman/research

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Comments

  • tomasundurraga  On March 5, 2014 at 2:02 pm

    Muy intersante y didáctica la exposición Jorge, muchas gracias. Me parece una buena noticia la fisura del consenso de la focalización en la política pública chilena, porque enriquece el debate y abre la posibilidad de repensar lo público. Y me parece una buena noticia que ese disenso sea fruto de la contestación social – de los estudiantes y de los movimientos sociales – que pusieron en tela de juicio la sacralidad de la tecnocracia – o parte de ella. Del post queda la impresión, sin embargo, que para discutir de políticas públicas en Chile hay que ser economista, o razonar desde los criterios y argumentos de los economistas. Mi impresión es que la universalidad y los derechos sociales no sólo refieren a la política pública, sino a la política, a sus prácticas, y a su lógica. Quizás la fisura entre los economistas – o el cuestionamiento a la focalización – vuelva a poner en la balanza el peso entre la economía y la política, o entre los economistas y otros actores que pueden hacer política pública. Saludos!

  • jorgefabrega  On March 9, 2014 at 2:48 pm

    Gracias Tomás. Sí, es cierto que puede generar esa impresión el texto. No es mi opinión en todo caso. Ahora bien, sí creo que la lógica que ha sostenido el largo consenso en estas materias ha penetrado desde la economía hacia otras disciplinas. Por eso, son especialmente interesantes estas fisuras que se están produciendo en dicho origen debido a sus efectos multiplicadores (en particular, esos que tú enuncias al final de tu comentario).

    Bueno… ya veremos qué pasa. Slds.

  • joseossandon  On March 12, 2014 at 11:03 am

    Me sumo a los agradecimientos de Tomás, es muy escaso y siempre interesanta un ejercicio reflexivo desde la práctica de hacer economía. Me quedé pensando en dos cosas respecto al consenso que se estaría rompiendo y sus posibles raices históricas.

    Primero, el creciente rol de los economistas en las políticas sociales en Chile (y no en la macroeconomía que viene de antes) pareciera comenzar junto a ODEPLAN y las reformas de fines de los 70s y principios de los 80s. En este contexto, según explica la gente que ha estudiado ese momento, convivían diferentes sensibilidades en el gobierno de los temas sociales en la dictadura lo que implicó ciertos conflictos y acuerdos. Dentro de los acuerdos un tema central parece ser el principio de subsidiariedad que viene de la doctrina de la iglesia y fue tomado como principio clave en su reintepretación conservadora de parte de Guzman y el gremialismo y que se habría re-interpretado en términos económicos como focalización. Que tan importante te parece la noción de subsidiariedad y crees que la tensión que se estaría dando ahora comenzaría a tensionar este acuerdo entre economistas y gremialismo también?

    Segundo, solo desde ODEPLAN en adelante se empezó a asumir que el país no solo necesitaba un ministro de hacienda fuerta sino que a su vez mini-ministros de haciendas que controlaran la administración de los recursos por sector. Hoy cuesta imaginar que tener economistas de ministros o incluso de expertos en salud, educación o medio ambiente es un fenemeno tan nuevo. Esto no solo ha implicado el desarrollo de una nueva elite técnica pero también que todas las áreas se observan bajo conceptos de la economía (como explicas con el capital humano). Crees Jorge que la controversia que explicas estaría generando una mayor porosidad en los tipos de saberes y conceptos que se aceptan como validos al momento de definir políticas sociales en el país? (no me refiero a politica versus técnicas, como en el comentario de Tomás más arriba, sino que a multiplicidad de saberes, por ejemplo, profesores en políticas educativas o ingenieros no comerciales ni industriales en energía, o trabajadores sociales en pobreza, etc).

    slds

  • jorgefabrega  On March 13, 2014 at 4:57 pm

    Gracias José por tu comentario. Las preguntas que haces apuntan a aspectos vitales del tema. Aquí las comento brevemente.

    1) Sobre el primer punto, a mi modo de ver, en paralelo al desarrollo del gremialismo que sin duda forma parte fundamental de esta historia para el caso chileno, se produjo una evolución en la propia historia de la reflexión económica en aquellos años que termina plasmándose en el mito que las buenas políticas son siempre un subconjunto de las que focalizan. Esa reflexión se alimentaba, por un lado, de las dificultades financieras de varias experiencias de Estados de Bienestar europeo y del fracaso de la planificación central y, por el otro, de la consolidación de una concepción subsidiaria del Estado en la visión de los economistas. Creo que efectivamente existe un vínculo histórico allí en la idea de subsidiaridad y la de focalización, pero es un vínculo que existió independientemente del desarrollo de la iglesia y del gremialismo.

    El desarrollo de la Public Choice, por ejemplo, tiende a concluir lo mismo que el gremialismo respecto al rol del Estado, pero sin una connotación o raíz religiosa. Por eso, el vínculo entre subsidiaridad y focalización ha sido potente, pero por razones que no necesariamente vienen de postulados religiosos. Parados en las décadas de 1970-80, el gran problema, en visión de los economistas, parecía ser el de subir a todos los rezagados al desarrollo y para eso, el mercado tiene unas ventajas en unas cosas y en las otras las tiene el Estado. La consolidación de la Economía Institucional en el centro del mainstream económico fue parte de esa historia de transformación intelectual al interior de la disciplina en el que los economistas descubrieron que las reglas también importan (es aquí donde los sociólogos solían decirle a los economistas que en vez de reinventar la rueda leyeran a durkheim y levi-strauss,… pero no los escuchaban). En fin, creo que da para una reflexión más larga, pero en lo sustantivo, coincido en que existe una coincidencia histórica entre la reflexión económica y los intereses particulares del gremialismo, y una integración total entre la idea de subsidiaridad y la de focalización.

    La idea de subsidiaridad en la iglesia está empezando a cambiar con el actual papado que llama la atención ya no sólo sobre la pobreza, sino también sobre las inequidades. Y lo mismo está pasando dentro de la teoría económica entre quienes ven cómo el “sueño americano” parece desvanecerse y la desigualdad para a ser un tema central del debate.

    Por lo anterior, mi intuición va en la línea que sugieres. Se producirá una tensión entre economistas y gremialismo en su versión más pura. La economía se ha vuelto mucho más economía política y, por eso, muchas visiones que antes eran aceptadas crecientemente serán entendidas como ideas que funcionan sólo en el pizarrón. Allí el gremialismo tiene mucho que perder.

    2) Respecto del segundo punto, no veo en otras disciplinas sociales un nivel de consenso como en el que ha existido en economía. Por ello, es difícil que exista otra disciplina que genere por si misma tanto impacto como lo ha tenido la economía estas décadas. Lo que me parece más probable es que se produzca un fenómeno doble. Primero, adquirirá renovada popularidad el rechazo al pensamiento económico que lo tilda como economicismo. Allí cabe por ejemplo la discusión sobre el lucro en educación; desde fuera de la economía se lo demoniza, desde la disciplina económica se dice que el lucro es un incentivo para la acción y si no está ese incentivo, dime cuál es el que lo reemplaza y podré decirte si creo que funcionará o no… pero hoy el diálogo sobre la materia entre economistas y otras disciplinas está roto. Segundo, el debate se refocalizará a nivel normativo. En el mismo tema de la educación, un buen ejemplo es la frase de Eyzaguirre en una carta a El Mercurio antes de asumir como ministro cuando dijo que para tener inclusión en la educación era necesario que también se pagara a los ricos y eso costa $X. Eso es un giro porque pone la finalidad de la política pública por sobre los costos de oportunidad. Dice, “sí, esos costos existen; y los vamos a pagar porque lo que queremos es esto y no aquello”. Allí muchos economistas se toman la cabeza sin entender lo que pasa… y es allí donde está la tensión expuesta: ya no estamos de acuerdo sobre cuáles son los fines.

    Slds,

    J.

  • joseossandon  On March 14, 2014 at 8:47 am

    Gracias Jorge. Dos sub-preguntas más?

    Que tan importante crees que ha sido la public-choice en el despliegue de economístas como expertos en políticas públicas en Chile? (Lo digo pensando en lo que dices PCH y subsidiariedad, pero tambien que en su artículo en este libro K Fischer http://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674033184&content=toc cuenta sobre la visita a Chile a principios de los 80s de Buchanan en el contexto de las reuniones de la M Pelerin Society ).

    Lo anterior tiene que ver con un segundo punto, que es la influencia en el debate economico en Chile de vertientes de la economía post-Chicago. Se habla y sabe mucho del impacto de Friedman y cia. Pero menos del posible impacto de gente como Buchanan o vertientes más actuales. Mi segunda pregunta entonces es, si podrías asociar la crítica a la focalización con la creciente influencia de otras escuelas de economía en la formación o en las referencias de los economistas en Chile? (algo así como un giro menos salt water).

    Más slds

  • jorgefabrega  On March 15, 2014 at 4:07 am

    Gracias José. Yo no creo que la consolidación de la public choice en Chile haya antecedido al proceso que transformó a los economistas en los expertos en políticas públicas. No lo creo porque en los currículums de las principales escuelas de economía en Chile, public choice era un tópico muy poco explorado antes de finales de los noventa. La disciplina económica en Chile ya era influyente y todavía la reflexión y la enseñanza de la disciplina en relación a las decisiones colectivas seguía reducida a la de un agente representativo. No obstante, sí hay puntos donde la reflexión desde la public choice si tuvo impactos en períodos previos, por ejemplo, en la idea ampliamente compartida de un Banco Central autónomo me atrevería a decir que hubo una reflexión de ese tipo. Pero creo que la disciplina creció en influencia en su versión neoclásica más pura desde antes.

    La crítica a la focalización yo creo que no viene asociada a una escuela particular sino a los datos. Veamos el caso de la educación. Ha habido amplio debate sobre si la competencia y el sistema de vouchers funciona en la educación primaria chilena. En ese debate han presentado sus cartas muy buenos exponentes del método económico tanto nacionales como extranjeros. Hay evidencia de que la competencia podría servir, que padres con más información podrían tomar decisiones que influyan en la dirección que el mecanismo requiere para que sea un verdadero incentivo para los sostenedores el dar buena educación, pero hoy ni siquiera esos exponentes se atreverían a rechazar como una mala idea que al menos se regule y limite la selección en los colegios. Es decir, la evidencia no ha sido muy alentadora para la visión que la demanda generará por sí sola los incentivos adecuados para otorgar buena calidad de educación para todos. Esa evidencia tiene una expresión conceptual, por ejemplo, en el reconocimiento de asimetrías de diverso tipo que en su momento llevaron a consensuar la diferenciación de las subvenciones por el financiamiento compartido. Hago el punto con la educación, pero una reflexión paralela existe respecto del sistema de salud y la capacidad de comprender los riesgos por parte de los usuarios; de los trabajadores y el uso de subsidios de capacitación y cesantía. Etcétera etcétera. En suma, hoy en mi opinión sólo los más ortodoxos rechazarían la idea que la focalización requiere, a lo menos, continua revisión y reinvención.

    Ahora, podrías preguntar: “ok, pero esos datos igual deben tener la expresión en algo teórico que los interpreta ¿no hay detrás de eso una escuela distinta a la de Chicago?”. No necesariamente, porque tu le preguntas a un economista hoy qué le dicen esos datos y te responde: “bueno, el mercado es imperfecto”. Y en eso no existe controversia al interior de la disciplina. La controversia habitual está en si esa imperfección debe ser abordada o no y cómo. A eso me refiero en el texto del ensayo con la frase “algunos quieren más recursos y otros menos en políticas sociales, pero en todos los casos los recursos deben finalmente focalizarse”.

    Por eso, lo que ahora está pasando es distinto. La economía está mirando las implicancias de la desigualdad. Algunos siguen pensando que eso es secundario, que lo relevante no es el 1% más rico, sino el 20% más pobre y que, por ende, todo este debate no tiene nada que ver con economía. Pero eso ya no es unánime. Al otro lado empiezan a aparecer nuevamente los economistas políticos, en la más pura tradición de los economistas clásicos. Economistas que están reflexionando sobre el poder (la teoría neoclásica no es pero casi es la negación de la reflexión sobre el poder). Por eso, yo creo que lo más interesante está por venir.

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