Rendición de Cuentas, Managerialismo y Práctica Local. Algunas pistas para su análisis.

El siguiente texto sistematiza algunas propuestas y reflexiones en torno al análisis de los sistemas de rendición de cuentas como prácticas, actuando y siendo actuados a nivel local. Es así que recoge algunos elementos ya desplegados tanto en Estudios de la Economía, en el post Apuntes para el Estudio de la Acción Local de los Instrumentos de Gobierno, como en el artículo recientemente publicado La Etnografía de Dispositivos como herramienta de análisis y el estudio del managerialismo como práctica local. Cabe destacar que el escrito que aquí se presenta fue pronunciado como conferencia en el panel de cierre del X Seminario Internacional de la Red Latinoamericana de Estudios en Trabajo Docente (ESTRADO), celebrado recientemente en Salvador de Bahía (Brasil). 

La Rendición de Cuentas Puesta al Centro de las Políticas Públicas y el Trabajo Docente

En el día de hoy concluimos una nueva versión de este Seminario Internacional de la Red ESTRADO, con la mesa: “Los docentes y las políticas de responsabilización”. La presentación que realizaré pretende dar ciertas pistas que puedan iluminar un análisis crítico de estas políticas de responsabilización, para lo cual utilizaré algunos elementos de lo que ha sido nuestra experiencia en Chile.

Hoy la educación y el trabajo docente se han instalado en el centro del debate público. Economistas, políticos, periodistas, así como organismos nacionales e internacionales constantemente hacen referencia al llamado problema de la calidad educativa, señalando que la educación está fallando al no entregar las competencias y conocimientos que los trabajadores requieren en un mundo cada vez más globalizado. Según Emiliana Vegas (actualmente economista jefe de educación del BID) “los países cuyos estudiantes reciben una educación de inferior calidad corren el riesgo de quedarse atrás, con ciudadanos que continuarán percibiendo bajos salarios y perdiendo oportunidades de salir de la pobreza y disfrutar de una vida mejor” (Vegas, 2008; p. 48). Es así que se ha instalado socialmente la idea de que la educación está mal y que, por lo tanto, requiere urgentes (y constantes) medidas de transformación,  agregando que los principales responsables son los profesores.  Cito el último informe del Banco Mundial: “Toda la evidencia disponible indica que la calidad de los profesores de América Latina y el Caribe es la limitación más importante al avance de la región hacia sistemas educativos de calidad internacional (…)” (Banco Mundial, 2014; p. 50). Este informe se denomina “Profesores Excelentes. Como mejorar el aprendizaje en América Latina y el Caribe” y fue lanzado el 24 de julio por el Banco Mundial en Perú, en el mismo plantea que esto ocurre debido a “que las presiones que sienten los profesores para actuar de manera responsable suelen ser muy débiles. Entre las estrategias para reforzar la rendición de cuentas se incluyen medidas para reducir o eliminar la estabilidad laboral docente, aumentar la supervisión de parte de los directivos y empoderar a los clientes (padres y estudiantes) para supervisar o evaluar a los profesores” (p. 42)

Este lenguaje que nos habla de presión e incentivos, cumplimiento de estándares, eliminación de estabilidad laboral, clientes o consumidores, no es propio de la educación, ni siquiera del campo de lo público. Proviene del llamado Nuevo Management Público (NMP) (Hood, 1991), el cual se caracteriza por promover la transformación del sector público con el fin, según señalan sus promotores, de aprovechar el enorme poder de la acción empresarial, no sólo favoreciendo la privatización de lo que llaman la provisión de servicios públicos, sino que además instalando sus mecanismos de gestión.

Hacia el Análisis de los Instrumentos de Responsabilización y  Rendición de Cuentas como Prácticas.

A través de las diversas mesas y paneles de este seminario, desde nuestras diversas realidades, hemos discutido ampliamente en torno a políticas y dispositivos de evaluación, estándares de desempeño y otros mecanismos de rendición de cuentas, orientados a la regulación del trabajo docente. En efecto, éste ha sido uno de los elementos centrales del NMP. A través de un rango de medidas de eficacia, la rendición de cuentas, permite juzgar individuos, unidades y organizaciones, visibilizando el cumplimiento de los objetivos de gobierno, y estableciendo sistemas de control que sujetan financiamiento, incentivos, e incluso salario, al logro de metas y/o cumplimiento de estándares.  Es en función de esto que los instrumentos actúan, desarrollando diversos tipos de acción en diferentes niveles. Por ello, deseo señalar tres dimensiones analíticas que me parecen centrales para una agenda crítica en torno a estos sistemas de rendición de cuentas.

  1. Prácticas mediacionales

En primer lugar, tomando la noción de Peter Miller y Ted O’Lery (2007), los instrumentos  de rendición de cuentas deben ser considerados como prácticas mediacionales. Su tarea es transformar procesos complejos en indicadores simples de carácter numérico que puedan servir como representaciones a nivel central para una toma de decisiones de gasto e inversión que pueda ser alineadas con las inversiones y gastos realizados en torno a otras escuelas, programas, e incluso en relación a otros ámbitos de política pública.

Así, todo el esfuerzo de la comunidad escolar, y la complejidad de los procesos locales, se reducen a un indicador simple, como lo es en Chile, el puntaje SIMCE. Del mismo modo, el trabajo diario por años de un profesor, se cristaliza en un número arrojado por la evaluación de desempeño docente. De este modo, la acción cotidiana de la escuela y del profesor son traspasados a una métrica homogénea que  traduce prácticas y fenómenos complejos de carácter local a datos cuantitativos estandarizados.La simplicidad de un sistema de medición, el cual representa la vida de una comunidad en una planilla gráfica de una página, o en un simple número que indica un resultado, son, en palabras de Michael Power, “el corazón de este sueño de una conmensurabilidad última” propia de los modelo de gobierno contemporáneos (Power, 2004: 774).

El supuesto nunca justificado por parte de los diseñadores, es que habría una cierta estabilidad y repetitividad de las operaciones, de modo que diferentes agentes situados en contextos heterogéneos, con  los mismos datos y las mismas tecnologías podrían obtener los mismos resultados. Y viceversa, mismos resultados indicarían prácticas asimilables. Esto justifica la relación que establecen entre resultados y estándares: los buenos resultados han sido posibles porque se han cumplido los estándares: la métrica unidimensional lo confirma y los instrumentos de mediación lo reafirman. Esto valida la construcción de rankings y la toma de decisiones de financiamiento e incentivo, incluso de cierre de escuelas.

  1. Interpelación a sujetos, organizaciones y comunidades

Sin embargo, estas métricas utilizadas con fines representacionales actúan en el terreno local interpelando a las comunidades y a las propias identidades docentes. Este es la segunda dimensión que creo relevante considerar.

En efecto, en el campo local, los indicadores se despliegan como criterios de demarcación que establecen cuáles son las acciones que valen y cuáles no, limitando, a la vez que empujando el desempeño hacia el cumplimiento de los estándares establecidos y al aumento de los puntajes en los indicadores, pues, en definitiva, su acción es sólo visible en esos indicadores. Así, muchas escuelas en Chile están dedicando largas horas a desarrollar ensayos de las pruebas SIMCE. Si calidad educativa es puntaje SIMCE, entonces la enseñanza es ensayos de Simce, y el profesor debe ser un buen ‘subidor’ de puntajes.  Los sistemas de rendición de cuentas organizan y orientan el trabajo, dejando en claro qué cuenta, y qué no.  Pero con ello también organizan, modelan, las identidades docentes, transformando los sentidos con los cuales se constituye el sujeto como trabajador de la educación

En efecto, estos introducen, nuevos regímenes de desempeño que funcionan hacia afuera actuando según estándares y resultados; sin embargo también actúan hacia adentro “colonizando vidas y produciendo nuevas subjetividades”, generando identidades disciplinadas por objetivos, indicadores medidas y registros del desempeño (Ranson, 2008, p. 207). En definitiva, conllevan códigos clasificatorios que señalan quién es incluido como el ‘buen profesor’ y quien es excluido, estableciendo límites en el orden social (Ranson, 2008). “Esta gramática va más allá de propiedades formales, interpela las posiciones sociales de los agentes (…). Como tú hablas –el estilo y códigos a los cuales accedes y despliegas- determinará tu capacidad para ganar reconocimiento en el mundo social” (Ranson, 2008, p. 209). Tal como dijo alguna vez Margaret Thatcher “La economía es el método…. La meta es cambiar el alma” (citada por du Gay, 2000)

Que esto sea así no es un efecto no esperado. Por el contrario, los organismos internacionales que promueven los sistemas de rendición de cuentas en política pública, han señalado insistentemente en que es en estos estándares e instrumentos de evaluación en los cuales hoy debe residir la ética del trabajo en el campo público. La ética pública de este modo se asimilaría, según sus promotores, a una moral materializada en una institucionalidad que debe regir normativamente el desempeño (Binder, 2002). Por ello, según el documento “La ética en el Servicio Público” de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo, 1997), los gobiernos deben desarrollar lo que denomina una infraestructura ética: una institucionalidad que garantice la rendición de cuentas, a la vez que establezca códigos regulatorios y estándares para el desempeño, como símbolo de un Estado sano.  He aquí que la ética como orientación que guía el trabajo cotidiano queda desplazada desde el espacio subjetivo y social hacia la regulación externa de los sistemas de rendición de cuentas.

  1. Traducidos y actuados a nivel local

Sin embargo, a pesar de lo anterior, los sistemas de rendición de cuentas no sólo actúan en el plano local, sino que son actuados, traducidos, modulados y transformados en el terreno de lo local. Esta es la tercera dimensión que creo relevante considerar a la hora analizar los instrumentos de rendición de cuentas. Esta permite comprender cómo en los intersticios de la acción local se tejen otras formas de acción no previstas por los diseñadores de la política, las que muchas veces sostienen en términos efectivos el trabajo local que realiza una comunidad.

Un instrumento de política pública específico, como una evaluación de desempeño de profesores guiada por estándares, altera las relaciones locales. Interpela a los sujetos (profesores) modelando sus acciones según las rúbricas propias del instrumento, orientando a dar respuesta a ellas. Pero, el instrumento se constituye como actor en tanto parte de una red de relaciones, en la cual actúa pero también en la cual es actuado.

Pongamos como ejemplo el sistema de evaluación docente en Chile. Éste aborda el trabajo docente como si fuera una práctica individual, evaluando el desempeño de cada profesor en función de cómo su performance docente se ajusta (o no) a los estándares contenidos en el Marco para la Buena Enseñanza. Es en función de ello que los profesores son calificados, dependiendo de esto no sólo la posibilidad de incentivos, sino que también el despido. Han sido variados los actores que han propuesta generar rankings con estos puntajes al interior de la escuelas para así favorecer la competitividad interna entre los profesores (por ejemplo el comité de expertos que elaboró el informe encargado por el MINEDUC “Propuestas para Fortalecer la Profesión Docente en el Sistema Escolar Chileno”  el 2010). Sin embargo cuando se investigan a los profesores que han sido bien evaluados, estos relatan que sus altos puntajes han sido posibles gracias a una serie de prácticas colaborativas entre colegas. Así relatan recomendaciones metodológicas, elaboración de papelógrafos y láminas, escritura conjunta de los portafolios, entre otras. Es por ello que varios, a pesar de haber obtenido altos puntajes, deciden no acceder a los sucesivos pasos ligados a incentivos individuales que les propone el sistema, pues consideran que en buena parte su puntaje refiere a un desempeño más colectivo que individual, defendiendo otros modos de comprender y evaluar el trabajo docente (al respecto ver Campos, Landeros, Mera, Soto y Sisto, 2014; Sisto, 2011 y 2012).

El ejemplo anterior es uno, entre tantos, que nos permite atisbar cómo en el plano de lo local los dispositivos de rendición de cuentas son desplegados de modos no previstos por los diseñadores abriendo espacio a otras prácticas que residen en el espacio local y que sostienen cotidianamente al trabajo docente. Es en estas prácticas cotidianas en las que se produce una negociación en la cual están hablando otras voces, otros modos de comprender el trabajo docente y la construcción de la comunidad escolar que no caben en la métrica unidimensional de los sistemas de rendición de cuentas.

Conclusiones

Los resultados de investigaciones realizadas por nuestro equipo de investigación, coinciden con un gran cúmulo de estudios empíricos que muestran cómo los actores conminados a responder a estos dispositivos de rendición de cuentas, describen esta actividad, orientada a actores ajenos, guiada por criterios ajenos a la práctica pedagógica.  Por el contrario, el sentido del trabajo es construido por los actores como ligado a los sujetos con quienes trabajan, señalando que el educar supone un complejo conjunto de tareas que se despliegan localmente, ante lo cual lo que cuenta para los sistemas de rendición de cuentas resulta limitado, irrelevante y/o equivocado; y la organización del trabajo que instalan estos instrumentos aparece como no pertinente. Por ello la disputa adopta un carácter claramente ético ¿Cuál es el sentido y el deber orientador del trabajo docente?

Tal como hemos visto, los sistemas de rendición de cuentas intentan generar un cambio en la fuerza de trabajo docente basado en prácticas de gestión de recursos humanos originadas en el sector privado, concernientes con control organizacional y producción. Estas prácticas se fundan en el supuesto de que el trabajo docente puede ser descrito a través de variables aisladas y buenas prácticas condensadas en viñetas de manual (Gunter y Rayner, 2007). El énfasis está puesto en una necesidad imperativa que es presentada como inclusiva: tenemos que cambiar para crear un mejor futuro. Pero siempre se deja en claro que hay algunos que necesitan cambiar y otros que saben hacia qué y cómo tienen que cambiar.

Para concluir, quisiera terminar con una cita de Martin Parker “Mi argumento es que la noción managerial del organizar (y del trabajar)es sólo una alternativa entre otras. Sin embargo su dominio es ahora tan incuestionable que crecientemente está dificultando imaginar o recordar otras alternativas de organización. Palabras como coordinación, cooperación, trueque, participación, colectividad, democracia, comunidad, ciudadanía, todas formas de hacer organización, están siendo borradas, marginadas o cooptadas por management”  (Parker, 2002, p.11)

Como investigadores tenemos que ser capaces escuchar aquello que se construye en los intersticios de la práctica cotidiana…Ahí lo que emerge no es sólo una resistencia a las prácticas gerencialistas que buscan controlar y acallar el trabajo docente. Por el contrario es ahí donde reside, en los susurros de esos intersticios, el sentido del trabajo docente como una práctica pedagógica que se construye en la relación con el otro. Por ello, como señala Peter Spink, psicólogo social brasileño,  “Lo más importante que podemos hacer, si queremos ayudar a transformar el mundo, no es darle voz a los/as que no tienen voz, sino darle oídos a los/as que no escuchan” (Spink, 1999).

Vicente Sisto 

Referencias

Banco Mundial (2014). Profesores Excelentes. Como mejorar el aprendizaje en América Latina y el Caribe. Washington: Banco Mundial.

Binder, J. (2002): La infraestructura ética en Chile: problemas y desafíos. Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Campos, H.; Landeros, C.; Mera, J.; Soto, R. y Sisto, V. (2014). Metáforas que Construyen la Evaluación Docente en Chile. Teoría y Sociedade 21 (1).

Du Gay, P. (2000). Representing Globalization: Notes on the discursive orderings of economic life. En Hall, S.; Gilroy, P.; Grossberg, L.; McRobbien (eds), Without Guarantees: In honor of Stuart Hall. Londres: Verso.

Hood, C. (1991): A public management for all seasons? Public Administration 69 (1): 3–19.

Miller, P. & O’Leary, T. (2007). Meadiating instruments and making markets: Capital budgeting, science and the economy. Accounting, Organizations and Society 32(7-8), 701-734.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (1997). La Ética en el Servicio Público, Ministerio de Administraciones Públicas. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, INAP.

Parker, M. (2002): Against Management. Cambridge: Polity.

Power, M. (2004). Counting, Control and Calculation: Reflections on Measuring. Human Relations. Volume 57(6): 765–783

Ranson, S. (2008). The Changing Governance of Education. Educational Management Administration & Leadership 36(2) 201–219.

Sisto, V. (2011). Nuevo profesionalismo y profesores: una reflexión a partir del análisis de las actuales políticas de ‘profesionalización’ para la educación en Chile. Signo y Pensamiento, 31 (59), 178-192

Sisto, V. (2012): Identidades Desafiadas: Individualización, Managerialismo y Trabajo Docente en el Chile Actual. Psykhe, 21 (2), 35-46.

Spink, P. (1999). Psychology and civil society – remembering Gramsci. XXVII Interamerican Congress of Psychology.

Vegas, E. (2008). ¿Cómo mejorar las políticas de desarrollo porfesional docente a fin de atraer, perfeccionar y retener profesores efectivos?” En Bellei, C.; Contreras, D. y Valenzuela, J. P. (eds), La agenda pendiente en educación. Profesores, Administradores y Recursos: Propuestas para la Nueva Arquitectura de la Educación Chilena. Santiago: Programa de Investigación en Educación Universidad de Chile-UNICEF.

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