Instituciones, mercados y preferencias en el regionalismo energético sudamericano

Quisiera compartir con Estudios de la Economía en este post, un artículo que será prontamente publicado en un número especial de la revista Caderno CRH de la Universidad Federal de Bahía (Brasil), sobre integración regional en América del Sur. Este artículo es parte de una agenda de investigación en la que he estado trabajando durante los últimos años acerca del análisis comparado de las organizaciones e instituciones internacionales en diversos contextos regionales. Este artículo en particular se centra en el área energética y está motivado por una inquietud tanto empírica como teórica. Desde un punto de vista empírico, el artículo intenta resolver la aparente paradoja de que a pesar de que Sudamérica presenta condiciones estructurales propicias para la integración energética y de que los gobiernos han demostrado voluntad de cooperar y de construir instituciones, la región continúa al día de hoy siendo más bien un espacio fragmentado de economías nacionales orientadas a lograr su propia seguridad energética. Desde un punto de vista teórico, el artículo intenta complementar el análisis de las preferencias gubernamentales, característico de los estudios sobre la integración y el regionalismo,  con un análisis de los mercados, en la línea con la sociología de los mercados y la economía política. En lo que sigue hago una breve sinopsis del artículo que espero poder compartir con ustedes, en su versión íntegra, una vez esté al aire.

Regionalismo energético de baja intensidad

¿Por qué a pesar de condiciones estructurales propicias, de la buena voluntad de los gobiernos, y de la creación de arreglos institucionales ad hoc a nivel regional, el regionalismo energético en Sudamérica parece ser más una utopía que una realidad?

La respuesta que ofrezco en este artículo se basa en nociones básicas de economía política, pero que sin embargo son muchas veces ignoradas a la hora de explicar y evaluar el regionalismo. El regionalismo energético, entendido como un proyecto político orientado a generar un mercado energético regional a través de cooperación e integración, depende de la interacción de tres componentes: los mercados, las preferencias gubernamentales y las instituciones regionales. Esta interacción está doblemente tensionada. Primero, existe una tensión entre el mercado y los gobiernos. La lógica del mercado, es decir las estrategias corporativas de las empresas productoras y de servicios energéticos, no siempre es convergente con la lógica política expresada en las políticas nacionales de energía. En efecto, la mayoría de las veces las dos lógicas no coinciden. De modo general las empresas buscan, por una parte, mayor autonomía y procuran explotar la regulación nacional a favor de la estrategia de negocio, mientras que los gobiernos, por otra parte, poseen grandes incentivos para aumentar los niveles de control sobre la producción de energía, un recurso esencial para sostener cualquier programa de desarrollo económico. El incentivo de sacrificar “eficiencia” por ganar “mayor control” se incrementa cuando más dependiente es una economía nacional de la producción de recursos energéticos, como es el caso de varios países sudamericanos.

Segundo, existe una tensión inter-gubernamental. Los recursos energéticos son esenciales para los gobiernos y, por tanto, la seguridad energética es un objetivo nacional prioritario que fácilmente puede entrar en contradicción con la cooperación y, por cierto aún más con la integración energética que supone un nivel considerable de delegación de competencias a organizaciones regionales. Los gobernantes saben que integración – a través de infraestructura y de regulación – implica mayor interdependencia entre Estados, y saben que la interdependencia puede traducirse en vulnerabilidad si no existen reglas claras o si los vecinos no parecen ser particularmente dados a respetarlas.

Tercero, las instituciones regionales median estas dos tensiones. Pero, a diferencia de muchos enfoques (neo) institucionalistas que pecan de un optimismo ingenuo, la mediación institucional no siempre resuelve los problemas de coordinación y cooperación entre gobierno y mercado, y de gobiernos entre ellos. En efecto, las instituciones regionales pueden ser irrelevantes generando un regionalismo energético débil donde las tensiones anteriormente mencionadas se resolverán a favor del actor más fuerte, sea de mercado  (grandes corporaciones) o de un gobierno (el estado más poderoso). Las instituciones regionales pueden también acentuar la tensión, si además de carecer de capacidades son percibidas por los actores como sesgadas a favor de los intereses de uno de los actores, o incluso “captivas” por dichos actores.

Tipos de regionalismo energético

Para ser una política exitosa, el regionalismo energético requiere de instituciones que sean capaces de resolver primero, la tensión entre la lógica del mercado energético y la lógica política de los gobiernos, y, segundo, la tensión intergubernamental entre preferencias que pueden no ser coincidentes o que pueden ser demasiado de corto plazo como para sostener una política de integración. Los estudios disponibles de regionalismo comparado permiten reconocer tres tipos de “regionalismo energético”.

Un primer tipo corresponde a contextos en los cuáles las instituciones regionales y los mercados energéticos son mutuamente estructurantes. Por una parte, las instituciones regionales estructuran – a través de regulación – las estrategias de las empresas en los distintos eslabones de la cadena de valor. Por otra parte, las instituciones son receptivas a las señales de mercado. De acuerdo a Belyi y Makarychev (2015) los casos empíricos que más se aproximarían a este tipo ideal son la Comunidad Europea de Energía que fue formalizada en 2005 y que intenta generar un mercado regional integrado entre los países de la Unión Europea, países del sudeste europeo y de la región del Mar Negro. Otros ejemplos, son las políticas de cooperación e integración energética de los países escandinavos en el mercado eléctrico nórdico, o las políticas de cooperación energética entre el grupo de los países de Visegrad (Polonia, Hungría, Eslovaquia y la República Checa).

El segundo tipo ideal corresponde a contextos regionales donde, si bien existen instituciones regionales, estas están desacopladas de los mercados energéticos. Las instituciones no son capaces de regular o de armonizar la regulación existente, y por tanto son ineficaces a la hora de estructurar las estrategias corporativas de los actores de mercado. Las políticas adoptadas a nivel regional son, por ende, ignoradas por los actores privados y públicos a nivel nacional o, en el peor de los casos, pueden ser disruptivas. Un acuerdo binacional, por ejemplo, puede tener efectos marginales a nivel regional, pero también puede ser disruptiva de una estrategia de integración regional, si su adopción no toma en cuenta el resto de las interdependencias energéticas en la región. En este segundo tipo de regionalismo, las instituciones regionales y los mercados energéticos producen sus reglas propias, con lógicas mutuamente indiferentes. Ejemplos empíricos de este segundo tipo son la región del Mar Báltico, así como la región de África Occidental bajo las instituciones de la ECOWAS (ver Hancock, 2015).

Finalmente, hay un tercer tipo ideal que corresponde a contextos regionales donde las instituciones regionales son ausentes o extremadamente débiles, y, por tanto, los mercados funcionan de manera autorreferencial. La ausencia de institucionalidad normalmente se traduce en que los Estados más poderosos o mejor dotados de recursos energéticos de la región, imponen sus preferencias sobre el resto de los actores, sean estos gobiernos u actores de mercado. En estos contextos, puede que existan declaraciones intergubernamentales sobre cooperación, pero en la práctica la seguridad energética nacional de los actores más poderosos tiende a inhibir los esfuerzos cooperativos. Los ejemplos empíricos de este tercer tipo son las regiones del Este Europeo y de Asia central en las cuales Rusia juega un papel de hegemón manteniendo las instituciones regionales en permanente fragilidad.

¿Dónde ubicar Sudamérica?

A la luz de lo argumentado en este artículo, la región parece ubicarse en el segundo tipo ideal. Los gobiernos de la región han emprendido procesos de cooperación e integración energética que se han traducido en la construcción de instituciones con mandatos en el área energética, primero a nivel subregional (MERCOSUR y CAN), y luego a nivel regional, tales como IIRSA, PETROAMERICA y, hoy en día, el Consejo Energético Sudamericano (Palestini y Agostinis 2015). Sin embargo, estas instituciones han sido incapaces de avanzar en la armonización regulatoria, y están lejos de poder estructurar los mercados energéticos en el sentido de generar incentivos que influyan las estrategias de las empresas energéticas, las cuales siguen una lógica casi autorreferencial – en el caso de las economías que se acerca a un modelo “liberales de mercado” – o están completamente bajo el control de los gobiernos – en el caso de las economías que se acercan a un modelo de “capitalismo de Estado” .

Stefano Palestini

Referencias

Belyi, A. & Makarichev, A., 2015. Regional Institutions and Energy Markets: Systems, Societies, Communities. En A. Belyi & K. Talus, eds. States and Markets in Hydrocarbon Sectors. Hampshire: Palgrave Macmillan, pp. 61-82-

Hancock, K.J., 2015. Energy regionalism and diffusion in Africa: How political actors created the ECOWAS Center for Renewable Energy and Energy Efficiency. Energy Research & Social Science, 5(2015), pp.105–115.

Palestini, S. & Agostinis, G. 2015. Constructing regionalism in South America: the cases of sectoral cooperation on transport infrastructure and energy. Journal of International Relations and Development. Advanced online publication: http://www.palgrave-journals.com/jird/journal/vaop/ncurrent/full/jird201515a.html

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