Soluciones privadas… problemas públicos

(Publicado Originalmente en CIPER)

Se acaba el Crédito con Aval del Estado (CAE). No cabe duda, este es un muy importante anuncio. Junto con ello los estudiantes del país han terminado de ganarse un puesto en la muy larga historia (recopilada recientemente por D. Graeber en su excelente La Deuda: Los Primeros 5000 Años) de revueltas que han logrado revertir deudas excesivas. Sin embargo, sigue pendiente una importante pregunta: ¿Cuánto cambian las cosas con el anuncio del Ministro Beyer? Para responder esta pregunta es necesario tratar de entender mejor la situación actual, y para esto hay que contar la historia de un concepto muy particular: el “capital humano”.

Capital Humano: una analogía muy real

Tal como sugerí en una columna anterior, esta historia comienza a principios de los ‘60 en los EEUU, cuando Gary Becker publicó su libro El Capital Humano. Como se menciona en el mismo texto, capital humano no es un concepto totalmente nuevo. De hecho, el libro incluye un epígrafe de Alfred Marshall de 1890. Sin embargo, Becker no se limitó a reciclar un viejo término, sino que, junto a algunos de sus contemporáneos como J. Mincer y T. Schultz (p.220y ss.), fue un paso más allá. El libro se organiza en torno a la siguiente pregunta: ¿Cómo es que países (y también personas) con acceso similar a recursos naturales tienen niveles tan diferentes de riqueza? ¿No será que existe otro elemento, hasta ahora no observado, que ayude a explicar estas diferencias? Su sugerencia: las diferencias se deben el nivel de inversión en educación o capital humano acumulado por países o personas y este particular tipo de inversión puede ser medido en términos de costos alternativos. Por los mismos años, en los EEUU de post-guerra, se produce una explosión a una escala nunca antes vista de datos estadísticos y de técnicas para analizarlos, lo que facilita la producción de estudios que relacionen series de datos sociales de diferente índole. Como por ejemplo: nivel de escolaridad e ingreso. En efecto, por la misma época apareció el famoso Informe Coleman, que es algo así como el hermano sociológico del libro de Becker. Así, con los datos existentes, Becker confirmó su hipótesis y con ello el “capital humano” sufrió su primera gran transformación.

El concepto de “capital humano” es primeramente una analogía. Es decir, se intenta comprender un asunto determinado, importando una noción utilizada en otra área. En este caso: un término asociado a inversiones económicas para comprender la educación. Hoy hablar de capital humano es tan común que nos cuesta ver lo extraño y desafiante que debe haber sonado en su momento. La única comparación que se me ocurre es un término de origen diametralmente diferente, pero al que también hemos terminado por acostumbrarnos: “industria cultural”. Pero con Becker el ”capital humano” dejó de ser una analogía y se convirtió en otra cosa: un objeto observable estadísticamente, y con ello, un número creciente de economistas empezó a asumir que la educación podría eventualmente considerarse como una inversión. Sin embargo, aún tras el libro de Becker, el capital humano sigue siendo un objeto más de la discusión académica. El paso clave para nuestra historia pasó unos pocos años más tarde en Chile.

En los años ’70 y ’80, la discusión académica de una muy particular escuela de economía, la de Chicago, y la historia de Chile alcanzaron un nivel de correlación que ya se la quisiera cualquier estadístico. Las reformas de los Chicago Boys no solo fueron inspiradas por las recetas de Friedmanpara controlar la macro-economía, sino que también por las ideas de autores como Becker (que a fines de los ‘60, luego de unos años en Columbia, volvió a Chicago donde había realizado su doctorado), Ronald Coase y George Stigler. Todos ellos han sido asociados más tarde con los que ha denominado la “Teoría de la Elección Pública” (Cap. 9). Bajo esta perspectiva, los mercados no son sólo una forma competitiva de organizar la circulación de bienes, sino que también un modelo para el funcionamiento de otras dimensiones de la vida social. En otras palabras: áreas como la educación o la salud no sólo pueden ser analizadas como si fueran un mercado, sino que también se asume que organizadascomo un mercado terminarán por producir bienes de mejor calidad y distribuidos de manera más eficiente y equitativa. Como resume el título de un libro editado por el actual Ministro Secretario General de la Presidencia, Cristián Larroulet, en 1991: “Soluciones privadas a problemas públicos”.

Como en las otras áreas donde las reformas a lo Chicago fueron aplicadas (salud, transporte, pensiones, energía, etc.), éstas significaron un cambio revolucionario en la educación superior. Es importante no perder de vista que hasta ese momento en el país habían seis universidades: dos grandes organizaciones públicas, tres universidades creadas por la Iglesia y dos de origen privado pero apoyadas por el Estado. Con las reformas introducidas en la dictadura, las grandes universidades públicas son divididas en múltiples organizaciones que deben competir por recursos públicos y privados (hasta ese momento el Pedagógico y la UTEM eran parte de la U. de Chile y esta última no competía sino que era complementaria a la USACH). Además se abre la puerta a la participación de agentes privados en la creación de nuevas universidades (aunque sin fines de lucro) y de Centros de Formación Técnica e Institutos Profesionales (donde el lucro es permitido); se liberalizan los aranceles y se establece el Aporte Fiscal Indirecto como apoyo estatal al que puede acceder cualquier institución que atraiga estudiantes con altos puntajes en la prueba de selección universitaria; y se crea un sistema de crédito, el futuro Fondo Solidario de Crédito Universitario, con el fin de facilitar el acceso a financiamiento para los estudiantes y sus familias, aunque limitado a las instituciones pertenecientes al Consejo de Rectores.

Un par de décadas después la situación ha cambiado radicalmente. La matrícula se ha expandido casi 10 veces y ya no hay 6 universidades, sino 61 (de las cuales 16 son públicas), más otros 135 instituciones terciarias no universitarias (todas privadas). La mayor parte de estas instituciones están involucradas en una fiera competencia por atraer nuevos alumnos, lo que se ve directamente reflejado en la ubicuidad de la publicidad educacional en medios de comunicación y transporte. Ya no sólo hay créditos otorgados por el Estado sino que también préstamos bancarios o de Cajas de Compensación, algunas universidades son parte de Fondos de Inversión y otras han accedido al mercado de capitales mediante la securitización de los flujos de matriculas futuras. En este contexto, nos guste o no, hablar de capital humano y de la educación superior como un mercado ya no es una osada analogía ni un mero objeto estadístico: es exactamente lo que tenemos frente a nuestras narices.

Soluciones privadas… problemas públicos.

Ahora, lo que ha demostrado el caso chileno, es que una cosa es hacer de la educación superior un mercado y otra, muy diferente, que este mercado produzca bienes a menor costo, mayor calidad y distribuidos de modo más equitativo que un sistema público. En efecto, este mercado ha traído sus propios problemas, todos muy discutidos en los últimos meses. Existen tantas instituciones que es muydifícil comparar, algunas universidades privadas han encontrado particulares formas de “eludir” la prohibición al lucro, los aranceles suben y suben sin que esto vaya necesariamente asociado a una mejor calidad, y, como nadie sabe realmente como es que las familias y estudiantes terminan eligiendo, los costos de marketing no paran de aumentar.

En este contexto, la creciente comunidad de expertos interesados en el tema se ha preocupado de entender mejor como es que funciona realmente este mercado y de buscar ejemplos internacionales de modelos de aseguramiento de la calidad o nuevas formas de gestión. En efecto, el CAE y el sistema de acreditación fueron diseñados como formas de ir solucionando los problemas que fueron apareciendo con el desarrollo de este mercado. Ambas soluciones, sin embargo, se mantuvieron en la línea a la Chicago, como ya decía Coase: para problemas de mercado nuevos mercados, y con ello, podríamos agregar, nuevas externalidades. De hecho hoy parece haber un consenso de que tanto el sistema de acreditación como el CAE terminaron resultando peor que los problemas que intentaban solucionar.

¿Qué se va y qué se queda con el fin del CAE?

Finalmente, estamos en condiciones de volver a las reformas anunciadas por el Ministro Beyer. Se reemplaza a los bancos por una agencia estatal especialmente creada para hacerse cargo de la administración de un nuevo sistema de crédito estudiantil; se fijan por decreto el interés y las condiciones de pago de los préstamos (2%, no más de 180 cuotas que no deben exceder un 10% del salario mensual del beneficiario); se introduce una nueva forma de calcular el arancel de referencia (¡vía un “polinomio” que da para una columna propia!); y se establece que las instituciones que acepten estudiantes con crédito deberán hacerse cargo de financiar la diferencia entre sus matriculas y el arancel de referencia.

Mientras no aparezcan sorpresas (del tipo licitación de la agencia encargada de los créditos), estos anuncios implican un cambio importante respecto a las últimas reformas del sector. Principalmente, porque se asume que el Estado puede y debe actuar directamente en asuntos como tasas de interés, créditos y aranceles. Sin embargo no es un cambio radical. De hecho, es similar a reformas impulsadas en otras de las áreas transformadas a principios de los ‘80. Por ejemplo, cuando se inició el sistema de Isapres se asumió que sería la competencia la que produciría un seguro a su vez más barato y de mejor cobertura. Hoy en cambio, no sólo existe una Superintendencia encargada directamente de “vigilar” el funcionamiento de la industria, sino que también se establece por regulación los criterios técnicos de planes de salud cada vez más estandarizados.

El gobierno actual, como los cuatro anteriores, parece no poder imaginarse algo que vaya más allá de las fronteras que los economistas se han auto-impuesto. En este mundo, la discusión sobre posibles mejoras en áreas como la educación superior va de aquellos que propondrán crear un mercado secundario que se haga cargo de las externalidades negativas, a los que no tendrán mayor problema de generar nuevas instituciones estatales (normalmente a cargo de economistas) que faciliten la sana competencia. En ningún caso pareciera posible imaginar la fundación de nuevas universidades o centros técnicos públicos acordes al contexto actual. Por su parte, los dirigentes estudiantiles parecen tener el defecto contrario, pero finalmente similar. No idealizan el mercado, está claro, pero si a lo “público” como una forma necesariamente más justa y eficiente de organizar las cosas. Incluso en el muy improbable caso de que los estudiantes lograrán convencer a las autoridades de que la mejor opción es crear nuevas instituciones, es muy difícil imaginar que en Chile exista hoy el conocimiento suficiente sobre cómo desarrollar una nueva y buena burocracia.

De hecho, pareciera que los dos grandes desafíos para la nueva generación son, por una parte, aprender a domesticar mejor los mercados ya existentes y, por otra, aprender cómo es que se diseñan y desarrollan buenas organizaciones públicas. Mientras tanto nos encontramos con la triste situación que en un país donde se pagan muy pocos impuestos resulta que ya más de un 25% (7% o más en salud, 7% en pensiones, 10% en educación) del sueldo de los jóvenes profesionales se destinarán obligatoriamente a pagar servicios privatizados. Para esto quizás mejor pagar impuestos.

José Ossandón

(El presente texto lo he elaborado a partir de información recolectada en la prensa, blogs y páginas webs, más resultados de investigaciones orientadas a otros temas -en particular, la historia de las Isapres y de los Créditos de Consumo en Chile que he estudiado más de cerca-. En otras palabras, no escribo esta columna como “experto” sino que como “ciudadano” interesado en la educación. No obstante lo anterior, estoy muy interesado en seguir recopilando material que pueda ir llenando los muchos espacios que aún faltan por cubrir en esta historia. Por lo mismo, las sugerencias son muy bienvenidas.)